9.6. Лицензирование как метод контроля  в государственном управлении

В целях упорядочения процесса рыночных отношений государство формирует соответствующее законодательство. Основным является Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности (в ред. от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ) <1>. В соответствии со статьей 2 даются определения следующим понятиям:

--------------------------------

<1> Принятие этого Закона повлекло за собой отмену следующих федеральных законов: Федеральный закон от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 39. Ст. 4857; Федеральный закон от 26 ноября 1998 года N 178-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5853; Федеральный закон от 22 декабря 1999 года N 215-ФЗ "О внесении дополнений в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 52. Ст. 6365; Федеральный закон от 22 декабря 1999 года N 216-ФЗ "О внесении дополнения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 52. Ст. 6366; Федеральный закон от 12 мая 2000 года N 69-ФЗ "О внесении изменения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2104.

лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю

лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом;

лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;

лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

лицензирующие органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом;

лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности;

соискатель лицензии - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности;

реестр лицензий - совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий.

Сферой применения этого Федерального закона определены отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов (103 вида) деятельности в соответствии с установленным перечнем (п. 1 ст. 17).

Действие рассматриваемого Закона не распространяется на следующие виды деятельности: деятельность кредитных организаций; деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевая деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальная деятельность; страховая деятельность, за исключением пенсионного страхования, осуществляемого негосударственными пенсионными фондами; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; осуществление международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров; приобретение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; образовательная деятельность.

Основными принципами осуществления лицензирования (ст. 3) являются: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Критериями определения лицензируемых видов деятельности (ст. 4) со стороны государства является угроза наступления отрицательных последствий, а именно: "нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием".

Правительство Российской Федерации при осуществлении лицензирования в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства наделяется следующими полномочиями: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Например, Постановлением Правительства Российской Федерации определено, что лицензирование аудиторской деятельности осуществляется Министерством финансов Российской Федерации сроком на пять лет с возможностью его дальнейшего продления по заявлению лицензиата. При этом он в обязательном порядке должен соблюдать ряд установленных требований и условий, в том числе: наличие правил внутреннего контроля качества аудиторских проверок; соблюдение им запрета на занятие иными видами предпринимательской деятельности; наличие квалификационных аттестатов аудиторов, соответствующих профилю проводимого аудита; страхование риска ответственности за нарушение договора оказания аудиторских услуг при проведении обязательного аудита; наличие стажа аудиторской деятельности не менее двух лет; обеспечение сохранности сведений, составляющих аудиторскую тайну, и другие <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 80 "Об утверждении Положения о лицензировании аудиторской деятельности" // Российская газета. 2008. 1 марта.

Законом (ст. 6) определены полномочия лицензирующих органов, которые выражаются в следующем: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий; возобновление действия лицензий; прекращение действия лицензий; ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий; обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Действие лицензии прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности) либо прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя либо со дня окончания срока действия лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата - юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Правительства Российской Федерации: от 6 июля 2006 года N 415 "Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств"; от 6 июля 2006 года N 416 "Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности"; от 13 августа 2006 года N 493 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений"; от 13 августа 2006 года N 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте"; от 13 августа 2006 года N 497 "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и проявления"; от 15 августа 2006 года N 504 "О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации"; от 31 августа 2006 года N 532 "О лицензировании деятельности по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации"; от 30 октября 2006 года N 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" и другие.

Законодательно определено, что лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен.

Вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Законодатель определил следующие критерии по определению территориальной сферы действия лицензий.

Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Установлено, что срок действия лицензии (ст. 8) не может быть менее пяти лет. По его окончании он может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.

Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются:

копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не засвидетельствована в нотариальном порядке) - для юридического лица;

документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;

копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральным законом. Он принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии. Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа, в том числе реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, если причиной отказа является невозможность выполнения соискателем лицензии указанных требований и условий.

В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

В случае утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензиат имеет право на получение дубликата указанного документа, который предоставляется ему на основании заявления в письменной форме.

Лицензиат имеет право на получение заверенных лицензирующим органом копий документа, подтверждающего наличие лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

несоответствие принадлежащих соискателю лицензии или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие.

Лицензиат обязан сообщить в лицензирующий орган об изменении сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня такого изменения.

Лицензиат, изъявивший желание перейти на упрощенный порядок лицензирования, направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о переходе на упрощенный порядок лицензирования с приложением копии договора страхования гражданской ответственности или копии сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам (с представлением оригинала в случае, если верность копии не засвидетельствована в нотариальном порядке).

Плановые проверки соответствия деятельности лицензиата, выбравшего упрощенный порядок лицензирования, лицензионным требованиям и условиям не проводятся.

Срок действия договора страхования гражданской ответственности или срок действия сертификата соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам должен быть не меньше срока действия лицензии.

Упрощенный порядок лицензирования может применяться при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам в отношении лицензирования следующих видов деятельности:

эксплуатация пожароопасных производственных объектов;

деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

перевозки морским транспортом грузов;

перевозки внутренним водным транспортом грузов;

перевозки воздушным транспортом грузов <1>;

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2008 года N 797 "Об утверждении Типовых правил обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика перед пассажиром воздушного судна" // Российская газета. 2008. 7 ноября.

перевозки железнодорожным транспортом грузов;

перевозки железнодорожным транспортом грузобагажа;

транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах;

погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Перечень сертификатов соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам, а также существенные условия договора страхования гражданской ответственности соискателя лицензии или лицензиата, при наличии которых может применяться упрощенный порядок лицензирования, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

При упрощенном порядке лицензирования проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий лицензирующим органом не проводится.

Документ, подтверждающий наличие лицензии, оформляется на бланке соответствующего лицензирующего органа - федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации, в двух экземплярах, один из которых направляется (вручается) соискателю лицензии, другой хранится в лицензионном деле лицензиата <1>. В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти ведомственными нормативными актами утверждают форму документов применительно к своему ведомству <2>. Бланки лицензий являются документами строгой отчетности и относятся к защищенной полиграфической продукции.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 208 "Форма документа, подтверждающего наличие лицензии".

<2> См., например: Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) от 14 августа 2006 года N 176 "Об утверждении форм документов, используемых Росгидрометом в процессе лицензирования в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Российская газета. 2006. 27 сентября.

Лицензионный контроль (ст. 12) проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Проверка лицензирующим органом проводится путем сопоставления таких сведений со сведениями из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий орган получает соответствующую информацию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

К отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Приостановление действия лицензии (ст. 13) осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Конкретными примерами являются следующие статьи: "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов" (статья 9.1); "Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)" (пункт 3 статьи 14.1); "Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией" (пункт 4 статьи 14.17).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также запрещает ряд деяний, осуществляемых без специального разрешения (лицензии), например: "Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)" (статья 7.3); "Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых" (статья 7.4); "Самовольная добыча янтаря" (статья 7.5); "Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)" (статья 7.6); "Самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств" (статья 13.3); "Незаконная деятельность в области защиты информации" (статья 13.13); "Незаконная частная детективная и охранная деятельность" (статья 20.16).

Отзыв лицензии является юридическим фактом, являющимся одним из предусмотренных законом оснований (случаев) досрочного прекращения действия заключенных ранее гражданско-правовых договоров. Например, это основание указано при досрочном прекращении действия договора обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами воздушного судна <1>.

--------------------------------

<1> См.: подпункт "г" пункта 19 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 октября 2008 года N 797 "Об утверждении Типовых правил обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика перед пассажиром воздушного судна" // Российская газета. 2008. 7 ноября.

Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют (ст. 14).

Федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими положения о лицензировании конкретных видов деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведутся сводные реестры лицензий в порядке, установленном положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц.

Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по следующим видам деятельности:

1) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);

2) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);

3) космическая деятельность;

4) медицинская деятельность;

5) проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

6) строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

7) инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный рассматриваемым федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

Должностные лица лицензирующих органов в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 17.1).

Лицензирующие органы осуществляют контроль за соблюдением правопреемниками реорганизованных юридических лиц лицензионных требований и условий, установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Действие лицензий, которые ранее были выданы реорганизованным юридическим лицам и на основании которых правопреемники реорганизованных юридических лиц осуществляют лицензируемый вид деятельности, может быть приостановлено, или такие лицензии могут быть аннулированы в установленном законом порядке.

Законодательством Российской Федерации определен конкретный круг общественных отношений, к которым применяется институт лицензирования. Помимо получения лицензий в отношении ряда видов экономической деятельности, при осуществлении которых требуется соблюдать различные требования в целях обеспечения безопасности определенного вида (экологические, противопожарные, эпидемиологические, санитарные и другие), действует практика выдачи со стороны государства разовых разрешений на определенный срок.

Такие разрешения, являясь дополнительным основанием для совершения юридически значимых действий определенного вида, позволяют государству более эффективно осуществлять централизованную политику, направленную на обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, вытекающих из действующих предписаний различных нормативных правовых актов или нормативных решений органов местного самоуправления.