Російська юридична література Административное право АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 15.4. Административно-правовые режимы, устанавливаемые в условиях военного времени15.4. Административно-правовые режимы, устанавливаемые в условиях военного времени
| Административное право - АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
15.4. Административно-правовые режимы, устанавливаемые в условиях военного времени
По оценкам специалистов, в XX веке произошло более 250 войн и крупных вооруженных конфликтов, в том числе и две мировые войны, прошедшие на территории Европы <1>. Уже давно подведены их итоги. Определены победители и побежденные <2>. Подсчитаны людские потери в Первой <3> и Второй мировых войнах <4>. Но по-прежнему продолжается процесс исследования характера правового регулирования, осуществлявшегося непосредственно государством или от его имени, в этот период времени.
--------------------------------
<1> Сабов Александр. От Адама до Потсдама... И далее, до Саддама? // Российская газета. 2006. 19 января.
<2> Своего рода отрицательной сенсацией стало сделанное в декабре 2004 г. обращение членов Европарламента к лидерам государств и народам мира по поводу некорректности громкого празднования 60-летия Победы над фашистской Германией. Аргументировалось это тем, что якобы СССР во многом сам виноват за проводимую политику, повлекшую за собой начало этой войны. В то же время одержанная в 1945 году Великая победа по всем проводимым социологическим опросам остается первым по значимости праздником среди граждан России различных поколений (Бакланов Григорий: Нельзя стыдиться Победы // Российская газета. 2005. 14 января).
<3> Первая мировая война продолжалась 4 года и 3 месяца. В ней участвовало 38 государств, население которых составляло около 70% общей численности населения Земли. Около 9,5 миллионов человек было убито и около 20 миллионов ранено. Одним из политических результатов этой войны стало обретение независимости такими государствами, как Австрия, Венгрия, Польша, Чехословакия, Югославия.
Для более логичного и последовательного исследования означенных в названии параграфа проблем вначале представляется целесообразным показать роль и место мирового сообщества в данном контексте.
Современное международное право, играющее важную интегрирующую роль в формировании национальных правовых систем, исходит из неодобрения практики применения силы или угрозы ее применения. Оно рассматривает это как вынужденную и крайнюю меру. В то же время им на основе длительного исторического времени (более века) и богатого опыта практических действий разрабатывается детально прорабатываемая юридическая регламентация действий государств, оказавшихся в конфликтных ситуациях. В дальнейшем оно получило название "право вооруженных конфликтов".
Предметом регулирования этой отрасли права, прежде всего, являются международные вооруженные конфликты, а также определенные аспекты вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основными среди них являются правовые предписания, определяющие:
процедуру начала войны и способы ее окончания (перемирие, капитуляция, мирный договор);
пространственные ограничения (театр военных действий, нейтралитет, демилитаризованные зоны, оккупированные территории);
статус отдельных категорий лиц (режимы раненых, больных, военнопленных, гражданского населения, иностранных граждан);
запреты и ограничения (геноцид, чрезмерная жестокость);
меру и виды юридической ответственности за нарушение правил ведения войны (объявление лиц военными преступниками за совершение преступлений против мира и человечества).
Изложенное выше, по нашему мнению, дает достаточные основания говорить об особой роли международного права в современных условиях, которая заключается в следующем. Нормы международного права посредством разработки и систематизации положений, получивших название "право вооруженных конфликтов" (резолюции, конвенции, соглашения и т.д.), формируют особый международный правовой режим военного времени действий противоборствующих (конфликтующих) государств. Подобным образом международное сообщество оставляет за собой право на применение возможных санкций в отношении государств или отдельных лиц, допустивших нарушение действующих в этой сфере предписаний.
Нормативные акты, предназначенные регулировать общественные отношения в области обороны, избегают прямой характеристики военного времени как разновидности одного из правовых режимов. Фактически же в государстве, находящемся в состоянии войны, действует один из самых универсальных особых правовых режимов, устанавливаемых на основе введения в действие норм чрезвычайного законодательства - особый правовой режим военного времени.
На законодательном уровне определено, что "состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" // Правовые основы деятельности органов военного управления / Под общ. ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. Ст. 18.
Военное время наступает с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий и заканчивается "с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения" (п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об обороне" 1996 г.).
В период нахождения государства в состоянии войны система его законодательства, проявляя свой универсальный характер, "перестраивается" на решение задач, стоящих перед ним в данный период. Наиболее активно процесс формирования чрезвычайного законодательства СССР военного времени осуществлялся в первые месяцы войны. Он носил последовательный и комплексный характер.
На примере нормотворческого процесса рассматриваемого времени можно проследить процесс накопления соответствующего опыта, который впоследствии был использован при формировании норм международного права, регламентирующих в настоящее время основные права человека в различных сферах деятельности. Процесс нормотворчества продолжался на протяжении всего периода военного времени. В первый же день начала войны было принято, а если быть более точным - введено в действие несколько важных законодательных актов.
Практически с самого начала и на протяжении всего периода военного времени И.В. Сталин стал занимать все ключевые посты в вопросах управления делами государства. Помимо должности Генерального секретаря ЦК ВКП(б) он являлся: Верховным Главнокомандующим; Народным комиссаром обороны; Председателем Государственного комитета обороны (ГКО), в функции которого входили помимо прочего и вопросы координации деятельности правительства СССР - Совета народных комиссаров (СНК), который в 1946 г. был переименован в Совет министров СССР.
Таким образом, в самом начале войны в СССР была выстроена жесткая вертикаль власти, на вершине пирамиды которой стоял руководитель, наделяемый практически неограниченными диктаторскими полномочиями во всех сферах общественной жизни и видах государственной деятельности (законодательной, судебной и в большей части - исполнительной) <1>.
--------------------------------
<1> Подобный способ жесткой централизации государственной власти и ее сосредоточение на неопределенный срок практически в руках одного человека (диктатура власти) в первую очередь характерно для государств с антидемократическими политическими режимами правления. Например, властные полномочия Адольфа Гитлера как лидера фашистской Германии были вполне сравнимы с полномочиями Иосифа Сталина. Одновременно он был: лидером правящей политической партии; президентом Германии (в парламентских республиках эта должность вторична); рейхсканцлером (должность председателя правительства); военным министром; главнокомандующим сухопутных войск.
В милитаристской Японии также был создан специальный орган государственного управления - Высший совет по руководству войной. (Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век // Российская газета. 2005. 2 сентября.)
Уже на другой день после начала войны Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1941 г. был принято решение о введении в действие мобилизационных планов по боеприпасам. Постановлением СНК СССР от 24 июня 1941 г. предусматриваются мероприятия "по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника" под руководством НКВД СССР. Для этих целей в зависимости от особенностей местных условий предусматривалось создание специальных батальонов со штатной численностью от 100 до 200 человек.
В условиях состояния войны, в котором находился СССР, текущим законодательством предусматривалась возможность введения в рамках существующего особого правового режима военного времени еще и специальных правовых режимов - военного положения, осадного положения.
Указом Президиума Верховного Совета СССР (УПВС СССР) от 22 июня 1941 г. предусматривалось введение чрезвычайного положения на отдельных территориях государства. Его действие распространялось на территории 7 союзных республик, 6 областей, Крымской автономной области, а также городов Москвы и Ленинграда.
Указ не дает характеристику институту военного положения как особого правового режима. Однако содержание документа позволяет охарактеризовать его подобным образом. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности переходили к военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где не было военных советов, - высшему командованию войсковых соединений. Указ распространял свое действие также и на местности, где в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.
Военным властям для реализации представленных полномочий предоставлялись следующие права:
привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны путей сообщения, сооружения средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями;
устанавливать военно-квартирную обязанность для военных надобностей;
объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей;
производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;
регулировать время работы учреждений и предприятий, в том числе театров, кино и т.д.; организацию всякого рода собраний, шествий и т.п.; запрещать появление на улице после определенного времени, ограничивать уличное движение, а также производить в необходимых случаях обыски и задержание подозрительных лиц;
регулировать торговлю и работу торгующих организаций (рынки, магазины, склады, предприятия общественного питания), коммунальных предприятий (бани, прачечные, парикмахерские и т.д.), а также устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;
воспрещать въезд и выезд в местности, объявленные на военном положении;
выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.
По всем вопросам, находящимся в их компетенции, военные власти наделялись правом:
издавать обязательные для всего населения постановления, устанавливая за неисполнение этих постановлений наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3000 рублей.
отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.
Все местные органы государственной власти, государственные, общественные учреждения, организации и предприятия были обязаны оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной местности для нужд обороны страны и обеспечении общественного порядка и безопасности.
Даже обладавшие фактически неограниченными полномочиями (в том числе и карательного характера) в мирное время органы внутренних дел (ОВД) переходили в полное подчинение военного командования. Круг решаемых ими задач пополнился новыми: борьба с военным и трудовым дезертирством, мародерством, паникерами, распространителями провокационных слухов и измышлений; розыск детей, пропавших при эвакуации и других обстоятельствах военного времени.
В районах ведения боевых действий постановлениями военных советов округов фронтов (армий) вводился прифронтовой режим, который регламентировал жизнь и деятельность населения тыла действующей армии. Прифронтовой режим являлся разновидностью военного положения и вводился с целью очищения тыловой полосы действующей армии от дезертиров, паникеров, распространителей ложных слухов, враждебно настроенных лиц, а также создания благоприятных условий для борьбы с диверсионно-разведывательной сетью противника. В частности, они имели право на выселение в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, "признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой".
В расположенных недалеко от фронта городах предусматривалось создание чрезвычайных органов управления - городские комитеты или штабы обороны. В их состав входили: секретарь обкома (горкома) ВКП(б); председатель облисполкома (горисполкома); военный комендант города; начальник территориального органа НКВД. Эти структуры обладали всей полнотой власти на данной территории. В частности, им принадлежали следующие права, имеющие актуальное значение для рассматриваемого периода времени: объявление осадного положения; введение комендантского часа; руководство строительством оборонных сооружений; формирование частей народного ополчения; руководство промышленностью города <1>.
--------------------------------
<1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 225.
Помимо введения режима военного положения на отдельных территориях Указом ПВС СССР от 15 апреля 1943 г. <1> на период войны было введено военное положение на всех железных дорогах. Это было вызвано необходимостью обеспечения бесперебойного снабжения фронта, ликвидации элементов дезорганизованности, "наведения строгого порядка" и "обуздания недисциплинированных" работников.
--------------------------------
<1> Вводимый на всех железных дорогах режим военного положения повлек за собой объявление следующих мер:
все рабочие и служащие железнодорожного транспорта на период войны стали считаться мобилизованными и закреплялись для работы на железнодорожном транспорте;
устанавливалась ответственность работников железнодорожного транспорта за преступления по службе наравне с военнослужащими Красной Армии;
предусматривалось рассмотрение дел о всех преступлениях, совершенных на железнодорожном транспорте, в Военных трибуналах железных дорог по законам военного времени;
рабочих и служащих железнодорожного транспорта за преступления по службе по решению Военного трибунала предписано увольнять с работы с направлением на фронт и штрафные роты, если они не подлежали более суровому наказанию;
наркому путей сообщения и начальникам железных дорог в обязательном порядке предписывалось обеспечивать неуклонное применение Устава о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта. Они наделялись правом применения в необходимых случаях наложения административного ареста на нарушителей дисциплины сроком до 20 суток (параграф N 21 указанного Устава). См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 15.
В последующем действие этого Указа было распространено на морской и речной транспорт <1>. Во исполнение Указа был издан совместный Приказ народного комиссара юстиции Союза ССР и прокурора Союза ССР от 10 мая 1943 г. N 38-28 м., определявший порядок привлечения к ответственности работников наркомморфлота, наркомречфлота и главного управления северного морского пути за преступления по службе по статьям Уголовного кодекса о воинских преступлениях.
--------------------------------
<1> Преступными объявлялись следующие деяния: самовольная отлучка (прогул без уважительных причин), совершенная свыше одного раза до 2-х часов; самовольная отлучка (прогул) продолжительностью свыше 2-х часов; халатное отношение к исполнению служебных обязанностей (нарушение правил плавания, правил технической эксплуатации, недоброкачественный ремонт, несвоевременный выход или простой судов); злоупотребление властью, превышение или бездействие власти.
Самовольная отлучка (прогул без уважительных причин) продолжительностью свыше одного рабочего дня, а также самовольный уход с предприятия (судна) или учреждения было приказано квалифицировать как дезертирство, за которое было возможно применение высшей меры наказания, т.е. расстрела. Дела о всех преступлениях, совершенных на водном транспорте, рассматривались военными трибуналами бассейнов (пароходств) в трехдневный срок по поступлении в них уголовных дел (См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1943 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 18).
Для более оперативного решения задач в условиях военного времени в Красной Армии и Военно-Морском Флоте указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. было установлено единоначалие с одновременным упразднением института военных комиссаров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38 - 39.
Впервые апробированная еще в годы Гражданской войны, на начальном этапе войны 1941 - 1945 гг. субъектом правоотношений, возникающих в процессе реализации норм военного законодательства, являющегося составной частью чрезвычайного законодательства, опять стала социальная общность. Руководством СССР в отношении семи народов собственной страны (русские немцы, чеченцы, ингуши, крымские татары...) была применена депортация, т.е. вынужденное переселение в специально отведенные места. Как правило, это были территории Казахстана и Сибири <1>.
--------------------------------
<1> Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. "О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья" предусматривал переселение всего немецкого населения, проживающего в районах Поволжья, в другие районы страны. Постановлением Президиума ЦК КПСС 1956 г. предусматривалось восстановление автономий народов-выселенцев. На немцев это не распространялось. Только 26 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1107-1 "О реабилитации репрессированных народов", предусматривающий отмену всех незаконных актов, принятых в отношении репрессированных народов.
Реализация этой задачи возлагалась на органы НКВД СССР. Например, во исполнение Постановления ГКО СССР от 6 сентября 1941 г. "О перемещении лиц немецкой национальности из г. Москвы, Московской области и Ростовской области" было депортировано в Казахстан: из Москвы и Московской области - 8617 человек; из Ростовской области - 21400 человек.
Другие страны также прибегали к подобным методам. Например, после сокрушительного нападения японских вооруженных сил на военную базу Перл-Харбор (7 декабря 1941 г.) в США было интернировано 112 тысяч этнических японцев, из которых 78 тысяч были американскими гражданами <1>. В расклеенных листовках сообщалось, что эта категория граждан подлежала депортации. Размеры и вес разрешенного для перемещения багажа ограничивался тем, что мог перенести в руках один человек или отдельная семья.
--------------------------------
<1> Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век (В истории Второй мировой войны точку пришлось ставить дважды) // Российская газета. 2005. 2 сентября.
Интернированные были помещены в 13 концентрационных лагерей в отдаленных местах с тяжелыми климатическими условиями. Только в 1986 году судебным решением было признано, что эта категория граждан, содержавшаяся изолированно от общества до окончания войны, "не представляла угрозы для национальной безопасности".
Нормы современного российского (и международного) права предусматривают возможность интернирования (изоляции) граждан иностранного государства, находящегося в состоянии войны с Российской Федерацией. В международном праве интернированием признается принудительное задержание на своей территории одним воюющим государством граждан (но не военнослужащих - они берутся в плен) другого воюющего государства или нейтральным государством - военнослужащих воюющих государств.
Подобную тактику действий по интернированию иностранных граждан применяло и руководство Ирака во время проведения мировым сообществом против него военной операции под кодовым названием "Буря в пустыне" (80-е годы XX столетия) в качестве ответной меры воздействия за незаконный захват Кувейта.
Для обеспечения быстрой мобилизации всех сил на борьбу с фашизмом, успешного руководства вооруженной борьбой и деятельностью тыла страны 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР в структуре государственного аппарата был создан Государственный Комитет Обороны. По характеру имеющихся полномочий он являлся чрезвычайным органом государства, сосредоточившим в своих руках всю полноту власти в стране, государственное, военное, хозяйственное руководство.
В политической сфере "ввиду обстоятельств военного времени" Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 декабря 1942 г. <1> были отложены выборы в Верховный Совет СССР. По тем же основаниям были приняты указы Президиума Верховного Совета РСФСР об отсрочке на год выборов в: Верховный Совет РСФСР <2>; краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР <3>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 45.
<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июня 1942 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1942. N 151.
<3> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 января 1943 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1943. N 11.
Выборы в местные органы власти не проводились в течение всего периода нахождения СССР в состоянии войны. Фактически "довоенный состав советов" <1> сохранял свои полномочия до 1948 года, когда состоялись первые послевоенные выборы. В военное время были изменены требования к правомочности принятия решений местными органами власти. При отсутствии кворума председатели исполкомов сельского или городского советов могли назначаться волевым решением вышестоящих органов власти.
--------------------------------
<1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 214 - 228.
Помимо "конституционных актов" (так назывались нормативные акты, принятие которых в определенной степени ограничивало действие Конституции СССР) принимались "акты военно-административного характера". Они также содержали нормы ограничительного, но более конкретного характера, а по сфере действия были ближе к ведомственным нормативным актам.
Законодательство о труде в рассматриваемый период времени в первую очередь присущими ему способами мобилизовало усилия государства на успешное противостояние нападению фашистской Германии. В первые месяцы войны Советский Союз был вынужден отступать. Под угрозой дальнейших территориальных потерь необходимо было в кратчайшие сроки эвакуировать около пяти тысяч организаций, предприятий и учреждений. Это необходимо было сделать, потому что в современных войнах воюют не только армии, но и экономика.
Эвакомероприятия затронули около двенадцати миллионов населения СССР, проживающих в европейской части, - как самих работников, так и членов их семей. Уже в первые дни войны принимается Постановление СНК СССР от 23 июля 1941 года, в котором совнаркомам республик и крайоблисполкомам предоставлялось право перевода рабочих и служащих на другую работу волевым порядком, независимо от их ведомственной принадлежности и территориального расположения. За отказ от перехода на другую работу виновные подлежали судебной ответственности как за самовольный уход.
Только через 11 лет после окончания войны (25 апреля 1956 г.) Указом ПВС СССР <1> была отменена судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за прогул без уважительной причины. В отношении лиц, продолжавших отбывать наказание в виде лишения свободы за это, была объявлена амнистия.
--------------------------------
<1> См.: Корольков Н.Н. История государства и права России. Источники права. Ч. 2. М.: НГУ, 1999. С. 140 - 141.
Отражая характер переживаемого советским обществом времени, Постановление определило, что виновные в отказе или уклонении от трудовой повинности, а также в задержке лиц, работающих "в предприятиях и учреждениях и привлекаемых к трудовой повинности, подлежат уголовной ответственности по законам военного времени".
Указом ПВС СССР от 29 сентября 1942 года <1> устанавливался порядок перевода на положение мобилизованных рабочих, служащих и инженерно-технических работников в близких к фронту районах. Перечень таких районов определялся Государственным Комитетом Обороны. Статус мобилизованных означал их закрепление за теми предприятиями и учреждениями, в которых они работают. В необходимых случаях они по решению Правительства страны подлежали обязательной эвакуации вместе с семьями в районы, в которые переводились предприятия и учреждения.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38.
За нарушение предписываемых действий предусматривалась строгая (с позиции мирного времени), дифференцированная уголовная ответственность. Руководители, не обеспечившие организованной и полной эвакуации, могли быть привлечены к "тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет" по приговору военного трибунала. Уклонение от обязательной эвакуации рабочих, служащих и инженерно-технических работников, переведенных на положение мобилизованных, рассматривалось как дезертирство. Военным трибуналам предписывалось за такие действия "карать согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 декабря 1941 г. тюремным заключением на срок от 5 до 8 лет".
В соответствии со ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" Постановлением СНК СССР от 10 августа 1942 г. N 1353 был определен порядок привлечения граждан к трудовой повинности в военное время. Трудовая повинность должна была вводиться каждый раз по Постановлению СНК СССР. Если в местности действовал режим военного положения, то введение трудовой повинности осуществлялось "военными властями". Объявление трудовой повинности было необходимо для: выполнения оборонных работ и других военных надобностей; заготовок топлива; выполнения специальных строительных работ и других важнейших государственных заданий; охраны путей сообщения, сооружений, средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов.
Порядок привлечения граждан к трудовой повинности для борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями (пожары, наводнения, снежные заносы и т.д.) определялся другим нормативным актом - Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 г.
Срок непрерывной трудовой повинности не должен был превышать более двух месяцев при продолжительности рабочего времени "8 часов в день и 3 часов обязательных сверхурочных". Определенные категории граждан запрещалось привлекать к трудовой повинности.
Разновидностью трудовой повинности следует рассматривать и привлечение "на время войны" на работу по месту жительства на предприятия и в учреждения инвалидов третьей группы, получающих пенсию по государственному социальному страхованию. Под эту категорию подпадали мужчины в возрасте до 55 лет и женщины в возрасте до 45 лет.
Содержание трудового законодательства рассматриваемого периода в большинстве своем носило императивный характер и было направлено на мобилизацию усилий общества в войне с фашизмом. В то же время оно, за некоторым исключением, соответствовало действовавшим в то время международным нормам права в области труда.
28 июня 1930 года Генеральная конференция Международной организации труда (МОТ) приняла Конвенцию в отношении принудительного или обязательного труда, которая была ратифицирована СССР только в 1956 г. Согласно этому документу (ст. 2) не считается принудительным (обязательным) труд, включающий в себя:
а) всякую работу или службу, требуемую в силу законов об обязательной военной службе и применяемую для работ чисто военного характера;
б) всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей граждан полностью самоуправляющейся страны;
в) всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного решением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будет производиться под надзором и контролем государственных властей и что указанное лицо не будет уступлено или передано в распоряжение частных лиц, компаний или обществ;
г) всякую работу или службу, требуемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случаях войны или стихийного бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии, нашествия вредных животных, насекомых или паразитов, растений), и вообще обстоятельств, ставящих под угрозу или могущих поставить под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;
д) мелкие работы общественного характера, выполняемые для пользы коллектива его членами, и эти работы могут считаться обычными гражданскими обязанностями членов коллектива при условии, что само население или его непосредственные представители имеют право высказать свое мнение относительно целесообразности этих работ.
Статья 11 Конвенции установила, что только взрослые трудоспособные лица мужского пола в возрасте от 18 до 45 лет могли быть привлечены к принудительному или обязательному труду.
Порядок совершения удостоверения доверенностей и завещаний военнослужащих и лиц, состоящих в рядах Красной Армии и Военно-Морского Флота в военное время, приравненных к нотариально оформленным, возник в годы войны и продолжает действовать по настоящее время. Постановлением СНК СССР от 15 сентября 1942 года <1> было установлено, что помимо нотариальных органов они могли быть удостоверены командованием или начальниками госпиталей.
--------------------------------
<1> См.: СП СССР. 1942. N 8. Ст. 133.
В годы войны (внутренней или внешней) государство в силу сложившихся обстоятельств может вводить чрезвычайные налоги. Они представляют собой "обязательные платежи населения в государственный бюджет, вводимые в связи с чрезвычайными обстоятельствами" <1>. В СССР подобный налог применялся и в мирное время. Например, в 1924 году с целью помощи населению, пострадавшему от неурожая.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. 2-е издание. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 1492.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1942 года <1> предоставлялось право городским, районным и поселковым Советам депутатов трудящихся вводить следующие местные налоги и сборы, поступления от которых направлялись в их бюджеты:
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 13.
налог со строений (жилые дома, фабрично-заводские здания, склады, торговые помещения, театры...);
земельную ренту (застроенные и незастроенные земли, предоставленные предприятиям, учреждениям, организациям и отдельным гражданам в бессрочное пользование и по договорам о праве застройки);
сбор с владельцев транспортных средств (автомобили, мотоциклы, велосипеды, яхты, лодки, ялики, паромы, выездные и рабочие лошади);
сбор с владельцев скота (продуктивный скот: коровы, а также нетели в возрасте старше двух лет; рабочий скот: быки, волы и олени в возрасте старше двух с половиной лет, верблюды, мулы, буйволы и ослы в возрасте старше трех лет);
разовый сбор на колхозных рынках (с колхозов, колхозников, единоличников и других граждан, продающих продукты своего сельского хозяйства; с кустарей, а также с граждан, продающих собственные вещи).
В случае неуплаты местных налогов и сборов в установленные сроки с предприятий, учреждений и организаций предусматривалось взимание пени в размере 0,1% за каждый день просрочки. Размер пени, взимаемый с граждан, составлял 0,2%.
При наличии случаев неоднократного неплатежа виновные могли быть привлечены к уголовной ответственности. По уголовному законодательству отказ или уклонение в условиях военного времени от внесения налогов или от выполнения повинностей (военно-автотранспортной, военно-конской, военно-повозочной и военно-судовой) могли повлечь за собой наказание в виде лишения свободы до 6 месяцев, а при наличии особо отягчающих обстоятельств - "высшей меры социальной защиты - расстрела, с конфискацией имущества" <1>.
--------------------------------
<1> УК РСФСР (с изм. от 15 ноября 1940 г.). Ст. 59. Прим. 6. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940.
Плательщики имели право на подачу жалобы в финансовые органы по поводу неправильного взимания местных налогов и сборов. Подача жалобы не являлась основанием приостановления уплаты. Во второй половине 90-х годов XX столетия решением Конституционного Суда РФ был определен другой подход к этому вопросу. Если физическое лицо обжалует правомерность налагаемого на него налога, то это является основанием приостановления его выплаты до вынесения решения компетентным органом. На юридических лиц такое правило не распространяется.
Указом ПВС СССР от 29 декабря 1941 г. "в городских поселениях и в сельских местностях" был введен военный налог. 17 октября 1942 г. за N 659 Народный комиссариат финансов СССР издал Инструкцию, регламентирующую порядок реализации на практике положений этого Указа.
К уплате такого налога привлекались все граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста. На иностранцев Указ не распространял свое действие. Ряд категорий граждан освобождался от уплаты налога: военнослужащие, находящиеся в действующей армии и Военно-Морском Флоте, а также находящиеся на излечении по поводу полученного ранения; члены их семей; инвалиды 1 и 2 групп инвалидности, независимо от того, имеют они самостоятельные источники дохода или нет; мужчины и женщины, достигшие соответственно 60 и 55 лет, если они не имеют самостоятельных источников дохода.
В то же время Инструкция определяет категорию граждан, которые обязаны платить военный налог с увеличением на 50% суммы налога, исчисленной по соответствующим ставкам, - это "граждане мужского пола, освобожденные от призыва и мобилизации, сверстники которых призваны на действительную военную службу или мобилизованы...".
Для привлечения дополнительных средств на финансирование мероприятий, связанных с ведением военных действий, неоднократно принималось решение о выпуске государственного военного займа. Несмотря на отсутствие в текстах нормативных документов указаний на обязательность их приобретения населением, на практике распределение носило принудительно-властный характер.
Государство всячески поощряет инициативу граждан, проявляющих желание внести посильную, добровольную помощь в созданный фонд обороны страны. В то же время правовыми мерами оно стремится придать этому движению упорядоченный характер. По этому поводу принимаются документы, имеющие юридическую силу. Например, Народный комиссариат финансов принял инструктивное письмо от 8 мая 1942 г. за N 275, в котором разъяснил порядок приема облигаций государственных займов в фонд обороны страны.
Финансовым органам и сберегательным кассам при приеме облигаций предписывалось соблюдать следующие условия: облигации государственных займов должны сдаваться лишь самими владельцами облигаций в индивидуальном порядке и только после полной оплаты подписки при письменном заявлении самого владельца; не должны приниматься к исполнению решения общих собраний о коллективной сдаче облигаций, если отсутствуют письменные заявления от их владельцев.
Содержание нормативных актов, относящихся к сфере уголовного законодательства, отражая военное время, носило двоякий характер. С одной стороны, они ужесточали меры юридической ответственности, применяемые к виновным. Это позволяет сделать обоснованный вывод о том, что в годы войны в системе советского права уголовное право занимало одно из доминирующих положений.
С другой стороны, определенные категории осужденных к лишению свободы могли освобождаться от отбывания наказания на определенных условиях. Например, работники железнодорожного и водного транспорта, осужденные к лишению свободы без поражения в избирательных правах, по определению суда могли быть направлены либо в действующую армию (лица призывного возраста), либо на предприятия с использованием их в должностях по усмотрению руководителя предприятия <1>.
--------------------------------
<1> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1942 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 8.
Поражение в правах как один из видов уголовной ответственности в СССР было предусмотрено в начале двадцатых годов двадцатого столетия и отражалось в уголовных кодексах вплоть до пятидесятых годов. Его содержание заключалось в том, что решением суда применялось лишение следующих конституционных прав, принадлежащих виновному лицу, на срок до 5 лет:
активного и пассивного избирательного права;
права на занятие определенных государственных должностей или выборных должностей в общественных организациях;
права "носить почетные звания";
родительских прав (при установлении судом злоупотребления этими правами со стороны осужденного);
права на пенсии (за совершение государственных, корыстных и воинских преступлений), выдаваемые в порядке социального страхования и государственного обеспечения, а также на пособие по безработице. Эта мера наказания действовала до момента ликвидации в стране безработицы, о которой было официально объявлено в начале тридцатых годов. В сороковых годах XX столетия поражение в "политических и отдельных гражданских правах" могло назначаться в качестве как дополнительной, так и самостоятельной меры "социальной защиты". В начале двадцатых годов - только как дополнительная мера <1>.
--------------------------------
<1> См.: УК РСФСР 1922 г. Ст. ст. 40 - 42 // Уголовный и уголовно-процессуальный кодексы РСФСР. М: Юридическое издательство НАРКОМЮСТ. 1923; УК РСФСР в ред. 1926 г. Ст. ст. 31 - 34 // Уголовный кодекс РСФСР. М.: Юридическое издательство НКЮ Союза ССР, 1940.
Лица, осужденные за тяжкие преступления, могли быть также направлены на фронт по личному заявлению в штрафные батальоны. После "искупления кровью" они могли направляться для дальнейшего прохождения службы в обычные воинские подразделения.
Жесткие действия государства диктовались складывающейся ситуацией на фронтах. Это состояние было очень близким к состоянию крайней необходимости, нанося при этом определенный ущерб с целью предотвращения большего ущерба всем трем важнейшим субъектам общественных отношений - государству, личности и обществу. История свидетельствует, что в критических ситуациях государство, как важнейший элемент политической системы общества, обязано и должно предпринимать адекватные реальной угрозе действия.
Летом 1942 года советские войска с большими потерями отступали на основных направлениях ведения боевых действий. Войска вермахта, прорвав оборону, устремились к нефтеносным районам Кавказа и к Сталинграду. Руководством страны было принято решение о необходимости остановить наступление противника любой ценой. 28 июля 1942 года принимается ставший впоследствии знаменитым Приказ N 227, известный по неофициальному, но очень точно отражающему его сущность названию - "Ни шагу назад!".
По этому Приказу отступление без приказа запрещалось под угрозой расстрела. Убегающих с боевых позиций бойцов встречал огонь заградительных отрядов. Предусматривалось создание штрафных частей. Вплоть до окончания войны в них было направлено 427910 человек <1>. В 1943 году доля штрафников составляла 2,7% от общей численности личного состава Советской армии и флота, а в 1945 году - уже только 1,3%. В то же время нельзя недооценивать (да и переоценивать) их роль в общей победе. Выполняя наиболее опасные задачи, эти специальные подразделения несли неизмеримо большие (в 3 - 6 раз больше, чем в обычных войсках) потери.
--------------------------------
<1> Здесь и далее статистические материалы о штрафных частях приводятся по статье: Баранец Виктор. Пять мифов о штрафбате // Комсомольская правда. 2007. 26 июля. N 108-т/30.
По штатному вооружению штрафные части представляли собой обычные стрелковые воинские формирования с легким вооружением (винтовка, автомат). Срок службы в них составлял от одного до трех месяцев. Ранение или смерть автоматически считались искуплением вины перед Родиной. За подвиги и проявленное мужество предусматривалась возможность досрочного перевода для дальнейшего прохождения службы в обычные воинские части.
Штрафные части состояли из штрафных батальонов (численностью до 800 человек) и штрафных рот (численность 150 - 200 человек). Командовали штрафными частями только кадровые офицеры, получавшие за это дополнительные (особые) льготы. Такие, например, как: выслуга один месяц за шесть месяцев (в обычных войсках - один день за три дня); ускоренное продвижение по службе; повышенное денежное содержание и т.д.
В штрафбаты направляли только "средних и старших командиров и политработников всех родов войск, провинившихся в нарушении дисциплины по трусости или неустойчивости". В штрафные роты направляли рядовых бойцов, сбежавших с поля боя, а также досрочно освобожденных из мест лишения свободы. В соответствии с архивными материалами НКВД СССР за все годы войны из исправительно-трудовых лагерей и колоний досрочно было освобождено и направлено на фронт более 1 миллиона человек. Из них примерно 10% направлены в штрафные роты, а остальные - в обычные воинские части.
За отдельные противоправные деяния в качестве возможной меры юридической ответственности нередко использовалось выражение "по закону военного времени". Это не только эмоциональная, но и юридическая оценка правонарушения, предусматривающая назначение максимальной санкции.
В местностях, находившихся на осадном положении, допускалась возможность и внесудебного вынесения решения - вплоть до расстрела на месте. Такие меры были возможны в случаях, если преступник был застигнут на месте совершения умышленного преступления (кражи, грабежи, разбои...), а также в отношении "провокаторов, шпионов и прочих агентов, призывающих к нарушению порядка".
Некоторые государства в этот период также вводят жесткие ограничения на определенные публичные действия, являющиеся неотъемлемым атрибутом показателя демократичности общества в обычных условиях. В начале Второй мировой войны (28 июня 1940 г.) в США принимается Закон Смита, объявивший незаконными действия, направленные под различными предлогами против правительства, а значит, и против интересов США.
Законодательство СССР предусматривало, что в условиях военного времени распространение ложных слухов, возбуждающих "тревогу среди населения", которая затем могла перерасти в панику и массовые беспорядки, должно жестко наказываться. Указ ПВС СССР от 6 июля 1941 г. определил, что за подобные деяния виновные по приговору военного трибунала должны караться тюремным заключением на срок от 2 до 5 лет, если это действие не повлекло за собой по закону более тяжкого наказания <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости. 1941. N 32.
В военной обстановке принимались особые, соответствующие характеру переживаемого страной периода времени, меры по борьбе с преступностью. Предусматривалось сокращение (до двух суток) сроков предварительного следствия по делам, связанным с нарушением требований по обеспечению общественного порядка, и выполнения оборонных мероприятий. Органам УНКВД и УНКГБ предоставлялось право в случаях, не терпящих отлагательства, производить обыски и аресты без санкции прокурора.
Подводя итоги характеристике административно-правовых режимов, устанавливаемых в условиях военного времени, прежде всего необходимо отметить следующие особенности.
1. Военное время следует понимать как особый правовой режим, основывающийся на законодательстве военного времени, имеющем комплексный и системный характер, действующий в течение не определенного заранее времени на всей территории и во всех сферах народного хозяйства страны.
2. В современных условиях отличительной особенностью военного времени, рассматриваемого как особый правовой режим, является то, что он в обязательном порядке должен выступать составной частью международного особого правового режима военного времени, который базируется на положениях норм международного права. Этим определяется роль и место мирового сообщества не только в формировании международного правопорядка, но и в реальной возможности со стороны международных организаций контролировать полноту и качество его выполнения.
3. Военное время оказывает влияние на все сферы общественной жизни, внося следующие принципиальные коррективы в организацию и порядок работы государственного аппарата.
А. В этот период времени в связи с невозможностью проведения выборов в Советы всех уровней усилилось значение исполнительных комитетов, к которым перешел ряд исключительных полномочий Советов. Состав исполкомов мог пополняться путем кооптации представителями партийно-советского актива. По существу, практика выборов была заменена системой назначений. Подобный опыт имелся в практике деятельности и других государств. Впоследствии он был воспринят нормами международного права и отражен в чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.
Б. Произошла централизация государственного управления с одновременным повышением роли исполнительно-распорядительных органов советской власти. Одновременно усилились интеграция и слияние партийного и государственного руководства на различных управленческих уровнях.
В. Создаются специальные чрезвычайные органы, наделяемые практически неограниченными полномочиями. Высшим чрезвычайным органом в стране был ГКО СССР, образованный совместным Постановлением ПВС СССР, Совнаркома и ЦК ВКП(б) от 30 июня 1941 г. Его создание не предусматривалось Конституцией СССР. Постановления ГКО имели силу законов военного времени и должны были неукоснительно выполняться всеми субъектами советского права. Для оперативного решения возникающих вопросов на фронтах, в наркоматах и ведомствах, а также в территориальных образованиях учреждались должности уполномоченных ГКО.
Г. Судебная система в годы войны не претерпела принципиальных изменений. Однако усилилась роль военных трибуналов, система которых возглавлялась Верховным судом СССР. В его составе действовали Военная, Военно-железнодорожная и Военная воднотранспортная коллегии. Центральное место в работе военных трибуналов и судов занимало рассмотрение дел, связанных с нарушением трудовой и государственной дисциплины.
Д. В период действия особого правового режима военного времени могут устанавливаться иные разновидности особых правовых режимов, носящие более жесткий характер - военное положение и осадное положение.
4. Административно-правовой режим военного времени является основной составной частью особого правового режима военного времени. Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль среди правовых режимов других видов определяется особенностями содержания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В это время в характере регулирования общественных отношений, так же как и в период революций, доминирует императивный метод, используемый государством.
5. В отличие от периода революционных преобразований военное законодательство имеет ряд следующих особенностей:
основывается на законодательстве мирного времени;
часть нормативных актов разрабатывается заблаговременно, в процессе мобилизационной подготовки государства;
продолжает функционировать структура прежнего государственного аппарата, претерпевающая организационные изменения, вызываемые потребностями военного времени;
сферы его действия характеризуются следующими чертами: по времени действия - периодом нахождения государства в состоянии войны, а в некоторых случаях и после нее; по кругу лиц - распространяется прямо (введение запретов, дозволений и ограничений) или косвенно (лишения, связанные с военным лихолетьем) на всех граждан; по территории - действием на всей территории с одновременным введением в отдельных местностях, а возможно, и на всей территории дополнительного специального правового режима - военного положения.
6. Законодательство военного времени - это система нормативных актов различной юридической силы, разработанных заблаговременно или в процессе функционирования государственного механизма в условиях военного времени. Они предназначены регулировать общественные отношения в рамках возникающих правоотношений. Их реализация способствует достижению государством поставленной цели путем введения особого правового режима или специальных правовых режимов в отдельных регионах или на всей территории государства. В виде массива нормативных актов оно располагается практически во всех отраслях права, но их большая часть находится в административном праве.
7. Следует иметь в виду, что конкретная содержательная характеристика законодательства военного времени прежде всего определяется ролью, занимаемой государством в войне, и поэтому может быть различной: союзник, агрессор или жертва; победитель или побежденный; ведение боевых действий на собственной территории или на территории противника; временные характеристики войны.
8. Основными чертами законодательства военного времени в СССР являлись следующие.
А. Оно реализовывалось посредством введения в действие нормативных актов мобилизационного характера.
Б. Характеризуется преемственностью с законодательством мирного времени.
В. Носит всеобщий, комплексный и системный характер.
Г. Продолжало действовать и после окончания военного времени (вплоть до 1948 г. велась борьба в Западной Украине с бандеровцами, а в Прибалтике - с "лесными братьями").
Д. Отличалось более жестким содержанием с преобладанием императивных предписаний управляемым субъектам (применение реквизиции, трудовая повинность, обязательные сверхурочные работы, чрезвычайные налоги).
Е. Ведущая роль в системе возникающих правоотношений принадлежала нормам уголовного и административного права.
< Попередня Наступна >