Російська юридична література Административное право АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 18.1. Понятие безопасности. Субъекты обеспечения безопасности18.1. Понятие безопасности. Субъекты обеспечения безопасности
| Административное право - АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
18.1. Понятие безопасности. Субъекты обеспечения безопасности
Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия безопасность <1> и его многочисленных (более 100) разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие "общественная безопасность" <2>. Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Ее основными элементами являются безопасность государства <3> и национальная безопасность Российской Федерации <4>.
Угрозы безопасности обществу и государству являются сигналом для создания и функционирования соответствующих систем, для которых основным предназначением является обеспечение условий надежной безопасности для личности, общества и государства. Все возникающие угрозы условно можно сгруппировать по следующим основаниям: сферам действия (внутренние и внешние); объектам воздействия на виды общественных отношений (политические, идеологические, военные, экономические, экологические, правоохранительные, продовольственные и другие); по вероятности их наступления (потенциальные, реальные и непосредственные) <5>.
Жизненно важным интересом личности, общества и государства является совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает их существование и возможность прогрессивного развития.
В правовом, социальном государстве безопасность граждан означает возможность беспрепятственного осуществления ими конституционно гарантированных прав и свобод.
Безопасность - весьма емкая категория. В теории и практике правоохранительной деятельности в зависимости от жизненно важных интересов личности, общества и государства, подвергающихся угрозе, различаются внутренняя и внешняя безопасность ст
Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Любая угроза безопасности предполагает количественное либо качественное изменение социальной системы или среды, при которой затрудняется, нарушается или становится невозможным нормальная жизнедеятельность объектов безопасности.
Как и виды безопасности, угрозы могут быть классифицированы по различным основаниям.
По вероятности реализации выделяются реальные угрозы, то есть те, деструктивное воздействие которых может осуществляться в любом отрезке времени, и потенциальные (удаленные) - возможные только в случае формирования каких-либо условий.
По месту расположения источников опасности - внутренние угрозы - источники находятся на территории страны; внешние - источники расположены за пределами России.
По сферам человеческой деятельности можно вести речь о политических, экономических, военных, криминологических и иных угрозах.
По отношению к человеческой деятельности различаются объективные угрозы, которые формируются независимо от целенаправленной деятельности людей либо проистекают из качественных особенностей объекта безопасности, и субъективные, т.е. обусловливаемые сознательными действиями каких-либо лиц или структур - разведывательной, подрывной и террористической и иной организованной преступной деятельностью.
По масштабам воздействия угрозы могут быть: всеобщими - их последствия отражаются на состоянии всей страны; локальными - последствия их реализации дезорганизуют жизнь какой-либо части страны; частные - последствия их реализации затрагивают интересы отдельного индивида.
Совокупность угроз не является постоянной. Угрозы могут появляться и исчезать, возрастать и уменьшаться. Оценка угрозы является обязанностью органов исполнительной власти при планировании и принятии соответствующих решений во всех областях социальной жизни.
Именно характер и степень вероятности угроз предопределяют содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.
Под обеспечением безопасности подразумевается система экономических, политических, организационных, правовых и иных мер по охране и защите личности, общества и государства, адекватных угрозам их жизненно важным интересам.
Основным субъектом обеспечения безопасности выступает государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство не только обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории страны, но и гарантирует гражданам РФ, находящимся за ее пределами, защиту и покровительство.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб предполагается введение должности координатора.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией страны (п. "ж" ст. 83) Совет Безопасности Российской Федерации. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении "подготовки решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности" <6>, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом Президента Российской Федерации. На него возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения государственных (национальных) интересов России.
Совет Безопасности проводит работу "по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации" <7>, оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.
Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности Российской Федерации, весьма широк и соответствует характеру внешних и внутренних угроз. Он уполномочен рассматривать "вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен... за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз" (ч. 2 ст. 13).
Интересы личности "состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина" <8>.
Интересы общества заключаются "в упорядочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России".
Интересы государства "состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества".
В соответствии с основными направлениями деятельности в его структуре создаются постоянные межведомственные комиссии, действующие на функциональной или региональной основе.
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: председатель (Президент Российской Федерации); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства Российской Федерации и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также Президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента Российской Федерации). "Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации" осуществляет аппарат Совета Безопасности <9>.
Нестабильность структуры и состава федеральных органов исполнительной власти влечет за собой необходимость частых внесений изменений в состав Совета Безопасности.
Проведенный анализ показал, что только за два с небольшим года (с июля 1996 г. по ноябрь 1998 г.) по изменению в персональном составе Совета Безопасности Российской Федерации было издано девять указов Президента Российской Федерации <10>.
В зависимости от содержания рассматриваемого вопроса Совет Безопасности Российской Федерации может привлекать к участию в заседаниях на правах консультантов и других лиц.
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
В соответствии с этими задачами Совет Безопасности образует постоянные либо временные межведомственные комиссии, которые могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе.
Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, но не реже одного раза в месяц. Его решения принимаются на заседаниях постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов, оформляются протоколами и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ.
В Законе "О безопасности" и Положении о Совете Безопасности Российской Федерации конкретизированы задачи Совета Безопасности по предотвращению и ликвидации ЧС, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также в условиях чрезвычайного положения (подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения). В то же время в тексте рассматриваемого Закона отсутствуют предписания о компетенции Совета Безопасности в условиях действия режима военного положения и состояния войны. Это порождает трудности в уяснении его роли и места в организации обороны.
Такие недостатки характерны и для функциональной характеристики системы безопасности Российской Федерации. В частности, нечетко раскрывается ее предназначение в организации обороны страны.
Следует отметить, что каждый орган государственной власти в той или иной степени в рамках выполнения стоящих перед ним задач своими действиями предпринимает меры, направленные на предотвращение возможных ситуаций, способных повлечь за собой необходимость введения в действие одного из видов особых правовых режимов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы национальной безопасности, согласно распределению предметов ведения, решаются на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Более чем в половине субъектов Российской Федерации созданы собственные Советы безопасности. Некоторые города (Краснодар, Ставрополь) также посчитали необходимым иметь подобные структуры. В первую очередь это было сделано в тех регионах, где наблюдается постоянная нестабильность в политической и социально-экономической сферах.
Их деятельность пока не нашла широкого отражения в научной и специальной литературе. Поэтому остановимся более подробно на характеристике этих видов специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, осуществляющих свою деятельность на уровне субъектов Российской Федерации.
Состав советов безопасности в субъектах Российской Федерации формируется по аналогии с Советом Безопасности Российской Федерации. Определяющую роль в этом играют руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (городов). Круг их полномочий определяется предметами ведения конкретных субъектов Федерации. Они наделены совещательным статусом. Однако принимаемые ими решения носят официальный характер, так как облекаются в форму нормативного акта, издаваемого руководителем территориального органа исполнительной власти.
В Ставропольском крае Постановлением губернатора от 9 декабря 1997 г. N 708-3 создан Совет по экономической и общественной безопасности Ставропольского края. Помимо этого, Постановлением главы города Ставрополя М.В. Кузьмина от 12 июля 1999 г. N 3125 утверждено Положение о Совете по общественной безопасности города Ставрополя. Совет предназначен осуществлять подготовку решений главы города "по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, правопорядка города, организации и координации борьбы с преступностью, проведения единой политики в области обеспечения безопасности на территории города Ставрополя" (п. 1.2 Положения). Он должен обеспечивать "условия для реализации главой города его уставных полномочий по защите прав и свобод жителей города, взаимодействию органов государственной власти города, общественных и муниципальных формирований" (п. 1.5 Положения).
В число членов Совета (в Положении для краткости его предложено называть Совет безопасности (п. 1.2)) входят по должности: заместители главы города; главы администраций районов; "руководители ведомств, учреждений и организаций, в ведении которых находятся вопросы обеспечения государственной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка" (п. 1.3 Положения). Один из заместителей главы города является секретарем Совета.
К основным задачам Совета по общественной безопасности отнесены следующие:
определение факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам города, его населения, отдельной личности;
разработка основных направлений обеспечения безопасности города и организация подготовки городских программ ее обеспечения;
подготовка рекомендаций главе города для принятия решений в области обеспечения безопасности личности, общества, города;
разработка и организация выполнения мероприятий по профилактике правонарушений и преступлений;
разработка предложений по координации деятельности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления с правоохранительными органами в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;
подготовка оперативных решений по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, экологическим и иным последствиям.
Среди многочисленных функций Совета общественной безопасности доминирующее положение принадлежит контрольным:
рассмотрение вопросов в области обеспечения общественной безопасности города, решения проблем государственной, экономической, социальной, экологической, информационной и иных видов безопасности;
рассмотрение вопросов контроля, поддержания в готовности к действиям сил и средств обеспечения безопасности;
рассмотрение и оценка информации о состоянии безопасности города, а также видов и реальности угрожающих факторов;
заслушивание должностных лиц органов местного самоуправления, учреждений, организаций и предприятий по вопросам обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
рассмотрение вопросов развития органов муниципальной милиции, контроль за ее становлением и эффективностью деятельности;
оценка состояния защиты прав и свобод гражданина, прав национальных меньшинств, проживающих на территории города, выработка мер по обеспечению конституционных прав и свобод.
К организационным функциям отнесены следующие:
разработка мер и координация действий на случай борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий;
рассмотрение кандидатур на должности руководителей правоохранительных органов в пределах компетенции, подготовка соответствующих рекомендаций для краевых органов исполнительной власти;
организация контроля за выполнением на территории города федеральных программ по вопросам борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности;
решение иных задач в сфере обеспечения безопасности в соответствии с законодательством и решениями главы города.
К правовым функциям относятся:
подготовка проектов решений главы города в области обеспечения безопасности и информационного развития;
подготовка проектов постановлений и распоряжений главы города по вопросам обеспечения безопасности личности и развития информационных программ;
рассмотрение проектов постановлений, затрагивающих вопросы общественной безопасности, и подготовка заключений по ним.
Заседания Совета предусмотрено проводить не реже одного раза в месяц или по мере необходимости. Присутствие членов Совета на заседаниях носит обязательный характер. Запрещено делегирование полномочий лицам, не являющимся членами Совета. Решения принимаются простым большинством голосов от общего количества членов Совета и вступают в силу после утверждения председателем Совета. Решения по важнейшим вопросам могут оформляться постановлениями или распоряжениями, а остальные - протоколами.
Совет по общественной безопасности в соответствии с основными задачами и функциями наделен правом образования постоянных или временных межведомственных комиссий, которые являются его основными рабочими органами. Вопросы о их создании, задачах и составе решаются Советом по представлению секретаря Совета.
Постоянные межведомственные комиссии предназначены осуществлять подготовку предложений и рекомендаций Совету по основным направлениям политики в области обеспечения безопасности всех видов. Они должны способствовать координации деятельности министерств, ведомств, управлений, организаций, органов местного самоуправления по выполнению краевых целевых программ и решений самого Совета.
Временные межведомственные комиссии могут создаваться на случай возникновения необходимости выработки предложений и рекомендаций Совету, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций или ликвидацию их последствий. Кроме того, они создаются для анализа возникших проблем обеспечения стабильности и правопорядка, защиты конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Ставропольского края.
Круг решаемых вопросов, состав участников, юридическая сила принимаемых нормативных актов позволяют сделать однозначный вывод о том, что, несмотря на официально определенный правовой статус (вспомогательный консультативный орган при главе города), Совет по общественной безопасности города Ставрополя играет одну из ключевых ролей в вопросах формирования и реализации управленческой политики администрации города практически во всех сферах общественной жизни.
В отличие от Совета по общественной безопасности города Ставрополя Совет по правопорядку и общественной безопасности города Ижевска, созданный Постановлением администрации города Ижевска от 15 марта 1995 г. N 82, имеет более узкую направленность - координирует деятельность правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Об этом свидетельствуют состав и основные задачи Совета.
В состав Совета входят: от администрации - мэр города Ижевска (председатель), руководитель аппарата Администрации города (заместитель председателя Совета); депутаты Городской думы; руководители правоохранительных органов города (по согласованию).
Отличительной особенностью создаваемых в отдельных городах собственных Советов безопасности является то, что фактически они создаются на уровне глав администраций городских органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти.
Такое положение соответствует требованиям действующего законодательства. Например, к вопросам местного значения городского округа, в контексте исследуемой проблемы, на законодательном уровне, наряду с другими, отнесены: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения.
Отношение к этим сравнительно новым государственным структурам неоднозначное. В частности, высказывается точка зрения о том, чтобы они обладали не координирующими полномочиями, а только консультативными. В то же время нельзя не заметить, что в Российской Федерации формируется, а если быть более точным, восстанавливается иерархическая система действующих на постоянной основе специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности функционирования личности, общества и государства.
В СССР подобными полномочиями обладали "суженные заседания" (так называемые "СЗ"), создаваемые при первых секретарях горкомов, обкомов, крайкомов и республик ЦК КПСС. На них обсуждались и принимались решения по вопросам гражданской обороны, мобилизационной подготовки и выполнению мероприятий по плану расчетного года.
Отечественная история, зарубежный опыт и современная действительность свидетельствуют о том, что Совет Безопасности Российской Федерации, а также подобные структуры на других управленческих уровнях фактически являются основными субъектами в сфере определения концептуальных начал и в процессе реализации национальной безопасности России.
Для дальнейшего повышения эффективности деятельности этих субъектов реализации чрезвычайного законодательства назрела необходимость в повышении их правового статуса. На законодательном уровне в круг их полномочий целесообразно включить право на осуществление руководящих, контрольных и надзорных функций в сфере реализации мер, направленных на надежное обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Новый характер угроз повлек за собой радикальную перегруппировку различных коалиций и союзов между государствами, в том числе и в рамках СНГ с участием Российской Федерации. В 1992 г. шесть государств (Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Узбекистан) подписали Договор о коллективной безопасности. Затем на его основе была создана новая структура - Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в состав которой вошли: Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Армения. 7 октября 2002 г. были приняты Устав и Соглашения о правовом статусе Организации, в последующем ратифицированные Федеральным Собранием Российской Федерации.
Основным ее предназначением является борьба с международным терроризмом с привлечением правоохранительных структур и спецслужб стран-участниц в рамках многосторонних и двухсторонних соглашений, реализации совместных программ и проведения специальных совместных операций. Созданы коллективные силы быстрого развертывания. В их составе имеется авиация. Предусмотрено оказание военной и военно-технической помощи государствам-участницам.
--------------------------------
<1> Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.
<2> Безопасность общества (общественная) - урегулированная нормами права и морали система общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов человека, общественного порядка, нормального функционирования государственных органов и общественных организаций от угроз, исходящих от деяний лиц, совершающих правонарушения или нарушающих нормы морали, а также явления негативного природного и техногенного характера. См.: Правовое обеспечение противодействия терроризму: Справочное пособие / Авт.-сост. докт. юр. наук А.Ю. Шумилов. М.: Издатель Шумилова И.И., 1998. С. 37.
<3> Безопасность государства (государственная) - урегулированная нормами права система общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов государства (конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность, обороноспособность и др.) как основного института политической системы современного общества от внешних и внутренних угроз, позволяющая ему функционировать и развиваться. Составными элементами государственной безопасности являются экономическая, политическая, военная, экологическая, информационная и иные виды безопасности.
<4> Национальная безопасность Российской Федерации - это "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти" в государстве. См.: Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24.
<5> Более подробно см., например: Казаков Н.Д. Системный кризис общества и его проявление в оценках реальных и потенциальных угроз России в "переходный период" 90-х годов // Социально-политические аспекты обеспечения государственной безопасности в современных условиях. М., 1994; Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994; Карпов В.И., Павлов Д.Б. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М., 1999.
<6> См.: Статья 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Правовые основы деятельности органов военного управления: Сборник нормативных документов / Под общей ред. А.А. Чекалина. СПб., 2001. С. 228.
<7> Пузанов И.Е. Силовые структуры - проблемы, задачи, результаты // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 15 - 21.
<8> Глава II Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300, в ред. Указа Президента России от 10 января 2000 г. N 24) // Правовые основы деятельности органов военного управления: Сборник нормативных документов. СПб.: Печатный двор, 2001. С. 564.
<9> См.: п. 14 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Российская газета. 8 апреля 2004 г.
<10> Указы Президента Российской Федерации от: 31 июля 1996 г. N 1121 "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 32. Ст. 3896); 10 марта 1997 г. N 203 "Об Осипове Ю.С." (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1302); 22 мая 1997 г. N 508 "О назначении Немцова Б.Е., Чубайса А.Б. и Юмашева В.Б. членами Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 21. Ст. 2471); 4 июля 1997 г. N 680 "О назначении Сергеева И.Д. постоянным членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 27. Ст. 3213); 21 июля 1997 г. N 750 "О назначении Степашина С.В. членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3620); 28 июня 1998 г. N 99 "О назначении Задорнова М.М. членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 5. Ст. 594); 26 мая 1998 г. N 592 "О членах Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2429); 1 октября 1998 г. N 1174 "О составе Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 40. Ст. 4955); 18 ноября 1998 г. N 1418 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" (Российская газета. 24 ноября 1998 г.).
< Попередня Наступна >