110

---

3.17. Право на освіту. Право на вільні вибори.

Право на освіту і право на вільні вибори гарантовані статтями 2, 3 відповідно Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, прийнятим у Парижі 20 березня 1952 р.

Так, відповідно до ст. 2 Протоколу, нікому не може бути відмовлено у праві на освіту. Держава при виконанні будь-яких функцій, узятих нею на себе в галузі освіти і навчання, поважає право батьків забезпечувати таку освіту і навчання відповідно до своїх релігійних і світоглядних переконань.

Право на освіту є міжнародно визнаним правом людини. Вперше питання про право громадянина на освіту офіційно вирішено у Декларації незалежності Сполучених Штатів Америки (1776) та Конституції США (1787). Ширше це пи­тання знайшло висвітлення у Декларації прав людини та громадянина (1789). У її Преамбулі виражено намір Національних зборів Франції викласти «природні невідчужувані та священні права людини», а ст. 1 встановлює: «Люди народжу­ються вільними та рівними у правах. Різниця між ними може бути заснована ли­ше на загальній користі». Стаття 11 Декларації проголошує: «Вільне висловлю­вання своєї думки є одним з найдорожчих прав людини; кожна людина може вільно висловлювати свою думку, писати, друкувати, відповідаючи лише за зло­вживання цією свободою у випадках, передбачених законом». Загальна декла­рація прав людини (1948) у п. 1 ст. 26 передбачає: «Кожна людина має право на освіту. Освіта повинна бути безкоштовною, принаймні, що стосується початкової та середньої освіти. Початкова освіта має бути загальнообов'язковою. Технічна і професійна освіта повинна бути загальнодоступною для всіх на основі здібностей кожного». Для розуміння сутності права на освіту цю статтю необхідно розгляда­ти у поєднанні зі ст. 19, що передбачає: «Кожен має право на свободу переконань та на їх вільне вираження; це право також мі

стить свободу безперешкодно дотри­муватись своїх переконань і свободу шукати, отримувати та розповсюджувати інформацію й ідеї різними способами та незалежно від державних кордонів».

Суттєвим внеском до розвитку цієї концепції необхідно визнати прийняття Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (1966). У загальнообов'язковому порядку для всіх учасників цей акт закріпив положення про те, що держави, які беруть участь у ньому, визнають право кожної людини на освіту (ч. 1 ст. 13).

Названий міжнародно-правовий акт визначає основні види освіти (початкову, середню, включаючи професійно-технічну, вищу, елементарну), встановлює їх найважливіші характеристики (п. 2 ст. 13): початкова освіта повинна бути обов'язковою та безкоштовною для всіх; середня у різних формах, включаючи професійно-технічну середню освіту, має бути відкритою та доступною для всіх шляхом прийняття необхідних заходів, зокрема поступового введення безкош­товної освіти; вища освіта повинна бути однаково доступною для всіх на основі індивідуальних здібностей шляхом вжиття всіх необхідних заходів, зокрема поступового запровадження безкоштовної освіти; елементарна освіта має заохо­чуватися, за можливістю для тих, хто не проходив чи не закінчив повного курсу початкової освіти.

Право на освіту включено до ст. 2 Першого протоколу Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод і має форму закріплення. Це дещо відрізняється від Загальної декларації прав людини та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права: «Нікому не може бути відмовлено у праві на освіту. Держава при виконанні будь-яких функцій, які вона на себе бере у сфері освіти та навчання, поважає право батьків забезпечувати таку освіту для своїх дітей відповідно до власних релігійних і філософських переконань».

Подібна форма вираження права на освіту міститься у Конвенції СНД про права та основні свободи людини. У ній встановлено: «Нікому не може бути відмовлено у праві на освіту» (п. 1 ст. 27). При здійсненні будь-яких функцій, що беруть на себе сторони щодо освіти та навчання, вони повинні поважати право батьків забезпечувати своїм дітям таку освіту і навчання, які відповідають їх вла­сним переконанням та національним традиціям (п. 1 ст. 27).

При цьому зазначається, що початкова, основна загальна освіта є обов'язко­вою та безкоштовною (п. 2 ст. 27). А кожна сторона встановлює віковий мінімум, до якого середня освіта є обов'язковою і котрий не може бути нижчим за передба­чений законом відповідно до міжнародно визнаних стандартів (п. З ст. 27).

Особливе значення у становленні концепції права людини на освіту має Кон­венція про боротьбу з дискримінацією у сфері освіти, прийнята 14 грудня 1960 р.

Генеральною конференцією ООН з питань освіти, науки та культури на 11-й сесії. Виходячи з різноманіття систем освіти, застосовуваних в окремих країнах, ООН повинна не тільки усувати будь-яку дискримінацію у галузі освіти, а й заохочува­ти загальну рівність можливостей та рівне до всіх ставлення у цій сфері.

Відповідно до названого міжнародно-правового акта, «дискримінація» охоп­лює будь-яку різницю, виняток, обмеження чи переваги за расовою ознакою, ко­льором шкіри, статтю, мовою, релігією, політичними та іншими переконаннями, національним чи соціальним походженням, економічним становищем або наро­дженням, яке має метою чи наслідком усунення або порушення рівності відносин у сфері освіти, а саме: 1) закриття для будь-якої особи чи їх групи доступу до освіти; 2) обмеження освіти для будь-якої особи або їх групи нижчим рівнем: 3) створення чи збереження окремих систем освіти або навчальних закладів для будь-яких осіб чи їх групи, крім випадків, передбачених положенням ст. 2 цієї Конвенції; 4) становище, що є несумісним із гідністю людини, в яке ставиться будь-яка особа або група осіб (п. 1 ст. 1).

Необхідність розроблення механізму правового регулювання і гарантування права на освіту передбачає активну нормотворчу та організаційну діяльність спе­ціальних установ ООН і міжнародного співтовариства. Так, ЮНЕСКО розробляє та приймає основоположні міжнародні акти з питань освіти. Крім того, консолідовані форми міжнародного співтовариства приймають важливі докумен­ти у цій сфері (наприклад, Всесвітня декларація про освіту для всіх (1990). розроблена Всесвітньою конференцією «Освіта для всіх» (м. Джомтьєн)). Цей акт, не зважаючи на рекомендаційний характер, має важливе значення у системі гарантування права на освіту.

Міжнародні комісії та конференції, спеціальні міжнародні організації і уста­нови розробляють та приймають міжнародні акти, спрямовані на розвиток окре­мих видів освіти.

Необхідно зауважити, що право на освіту отримало міжнародне визнання у важливих правових актах, які стосуються правового статусу окремих суб'єктів права. Насамперед, у таких документах, як: Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (ст. 5); Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (статті 10, 14); Конвенція про права дитини (статті 28, 29); Декларація про права інвалідів (ст. 6); Стандартні правила забезпе­чення рівних можливостей для інвалідів (правило 6) тощо.

У цьому контексті можна назвати регіональні міжнародні акти, наприклад. Європейську хартію про регіональну мову та мову меншин (ст. 8), яка гарантує право на освіту на відповідній регіональній мові чи на мові меншин.

Крім того, ЄС розвиває механізм гарантування права на освіту в межах Ради Європи, приймаючи такі акти, що мають юридичну силу — Європейська культур­на конвенція (1954), Європейська конвенція про еквівалентність дипломів, які надають доступ в університети (1953), Європейська конвенція про академічне визнання університетських кваліфікацій (1959), Європейська конвенція про еквівалентність періодів університетської освіти (1956), Конвенція про визнання кваліфікацій, що належать до вищої освіти у європейському регіоні (1997) та ін.

Отже, результатом діяльності міжнародного співтовариства за цей nepioz стало створення системи міжнародно-правових актів як обов'язкового, так і програмного та рекомендаційного характеру, що закріплюють і забезпечують реа­лізацію права людини на освіту.

Будучи міжнародно визнаним правом людини, нормативно закріпленим Загальною декларацією прав людини та Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права, воно може мати конституційну форму та повинно виступати як основне гарантоване право людини і громадянина. Конституційний розвиток України та інших держав виявляє тенденцію до закріплення в основних законах названого права, незважаючи на певні розбіжності у формах вираження його змісту в конституціях цих країн.

Так, Конституція України, як і більшості держав, відносить право на освіту до фундаментальних прав у сфері вільного культурного розвитку. Одночасно з цим вона передбачає особливості механізму реалізації та гарантування цього права. Про це йдеться у підпунктах 1, 2, 3 ст. 53 Конституції. Крім того, Україна встановлює державні освітні стандарти, підтримує різні форми освіти та самоосвіти.

Розкриваючи ознаки зазначеного права, необхідно підкреслити, що воно має загальний характер, надається будь-якій фізичній особі та є рівним для всіх неза­лежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадово­го становища, місця проживання, переконань, належності до громадських об'єднань, а також інших обставин. Забороняються будь-які форми обмеження прав громадян за вказаними вище ознаками. Це право є невід'ємним, його не можна передати іншій особі чи успадкувати, від нього не можна відмовитися. Суб'єкт цього права не може відчужувати його через те, що воно є невід'ємним від особи носія, тому що полягає у володінні особою фізичною, моральною та ду­ховною цілісністю. Будучи основним за своєю природою, це право відрізняється безстроковим характером. Отримавши міжнародно-правову та конституційну форму закріплення, воно існує постійно. Це право належить кожному від народ­ження і виступає як таке, що діє безпосередньо, незалежно від інших юридичних умов та не припиняється після реалізації.

Право на вільні вибори, як вже вказувалося, гарантоване ст. З Протоколу. Згідно з нею Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпе­чуватимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу.

У статті 21 Загальної декларації прав людини зазначено, що основою влади \ряду має бути воля народу, яка повинна виявлятися у періодичних і несфальсифікованих виборах. Відповідно до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, кожний громадянин без будь-якої дискримінації та без не­обгрунтованих обмежень повинен мати право й можливість брати участь у ве­денні державних справ як безпосередньо, так і через посередництво вільно обра­них представників, а також голосувати та бути обраним на справжніх періодич­них виборах, що проводяться на основі загального та рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців.

У статті 3 Першого протоколу до Конвенції проголошено, що Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періо­дичністю шляхом таємного голосування за умов, які забезпечуватимуть народові вільне виявлення своєї думки при виборі законодавчої влади. Особливість цієї норми в тому, що вона є єдиним основним положенням Конвенції, в якому не йдеться про право чи свободу особи та в якому не передбачено невтручання з боку держави. Навпаки, в цій статті чітко сформульовано позитивне зобов'язан­ня держави.

Європейський суд до цього часу розглянув невелику кількість справ, у яких порушувалося питання про недотримання положень зазначеної статті. Водночас Суд постійно звертає увагу на те, що згідно з преамбулою Конвенції основні права і свободи людини найкраще забезпечує «ефективна політична демократія» (див. рішення від 2 березня 1987 р. у справі Матьє Моан іКлерфейт проти Бельгії).

Оскільки саме ст. З Протоколу містить характерний принцип «ефективної політичної демократії», вона відповідно має головну цінність у системі положень Конвенції (див. рішення від 17 липня 2001 р. у справі Селім Садак та інші проти Туреччини).

Слід зазначити, що розуміння органами, які контролюють виконання поло­жень Конвенції, положення Першого протоколу з часом змінилося. Зокрема. Європейська комісія з прав людини від ідеї «інституційного права» на проведен­ня вільних виборів (див. рішення від 18 вересня 1961 р. щодо прийнятності заяви № 1028/61) перейшла до концепції «універсального виборчого права» (див. рішення від 6 жовтня 1967 р. щодо прийнятності заяви № 2728/66), а потім — до поняття суб'єктивних прав участі у виборах: «права голосувати» та «права висува­ти свою кандидатуру на виборах до законодавчого органу» (див. рішення вії 30 травня 1976 р. щодо прийнятності заяв № 6745-6746/76).

Європейський суд схвалює останню концепцію, але при цьому наголошує на тому, що застосування положень ст. З Протоколу захищає виборчі права лише при формуванні «законодавчих органів». Ще в «підготовчих матеріалах» Першого протоколу зазначалося, що термін «законодавчий орган» необхідно тлумачити як політичний інститут, який згідно з національним законодавством виконує функції законодавчої влади незалежно від його структури (наявності палат тощо). Це положення було деталізоване в рішеннях Суду. Зокрема, у справі Гориздра проти Молдови (див. рішення щодо прийнятності заяви від 5 квітня 2002 р.) заяву було визнано неприйнятною в частині вимог, що стосуються муніципальних ви­борів; у справі «Башкаустайте проти Литви» (рішення щодо прийнятності заяви від 23 квітня 2001 р.) — в частині вимог, які стосуються президентських виборів, оскільки згідно з конституцією цієї країни лише парламент має виключні права приймати закони; у справі Черепкова проти Російської Федерації (рішення щодо прийнятності заяви від 3 грудня 2000 р.) — у частині вимог, що стосуються виборів до законодавчих органів суб'єктів Російської Федерації.

На сьогодні Європейський суд уже виробив певний підхід до тлумачення ст. З Протоколу: у його рішеннях зазначається, що право на вільні вибори є дуже важ­ливим, але не абсолютним. Такий підхід залишає місце деяким обмеженням з боку держав, проте ці обмеження мають встановлюватися задля досягнення законної мети з використанням пропорційних засобів і не повинні зашкоджува­ти суті права на вільні вибори та робити його неефективним (див. рішення віл 2 вересня 1998 р. у справі Ахмед та інші проти Сполученого Королівства; рішення від 30 березня 2004 р. у справі Хьорст проти Сполученого Королівства, № 2). Суд у кожному випадку ретельно перевіряє, чи було обмеження права на вільні вибори обґрунтованим і пропорційним поставленій меті.

У справі Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії Суд висловив думку, що у ст. З Протоколу не передбачено створення якоїсь конкретної виборчої системи (наприклад, пропорційного представництва чи прийняття рішення більшістю го­лосів за наявності одного або двох бюлетенів). Це пов'язано з тим, що: виборчі системи в різних країнах можуть істотно відрізнятися одна від одної і час од часу змінюватися; перед цими системами іноді ставляться несумісні завдання — більш чи менш точно відображати волевиявлення народу або об'єднувати різні ідейні рухи та сприяти формуванню достатньо логічної і чіткої політичної волі.

Європейський суд особливо застерігає, що з метою застосування ст. З Прото­колу будь-яке виборче законодавство має оцінюватися з урахуванням політично­го та історичного розвитку відповідної країни, адже деякі особливості, які непри­пустимі в умовах однієї політичної системи, можуть бути прийнятними в контексті іншої. Проте для держав існує межа у визначенні обмежень щодо реалізації права на вільні вибори. Це — повага до фундаментального принципу забезпечення «вільного вираження думки народу при виборі законодавчої влади» (див. рішення від 9 квітня 2002 р. у справі Підколзіна проти Латвії). При цьому названий принцип передбачає головним чином однаковий підхід до всіх грома­дян при реалізації ними свого права голосувати та бути кандидатом на виборах.

Для гарантії незалежності кандидатів на виборах до законодавчого органу і свободи виборців держави мають широкі можливості встановлювати консти­туційні правила щодо статусу членів парламенту, а також критерії, яким повинні відповідати кандидати. Наприклад, у справі Ахмед та інші проти Сполученого Королівства Суд дійшов висновку, що не було порушення ст. З Протоколу, тому що деяким посадовим особам (чиновникам високого рангу) заборонено балоту­ватися на виборах до законодавчого органу доти, поки вони не залишать свої по­сти, щоб забезпечити їх політичну безсторонність. У рішенні, постановленому 1 липня 1997 р. у справі Гітонас та інші проти Греції, Суд також не визнав пору­шення ст. З Протоколу, оскільки національним законодавством заборонено вису­вати свою кандидатуру на виборах особі, яка протягом останніх трьох років до часу проведення виборів перебувала на посаді в державних органах понад три місяці.

Обмеження права людини бути обраним до законодавчого органу може засто­совуватися також як засіб покарання особи за негромадянську поведінку або як превентивний засіб, якщо поведінка цієї особи становить загрозу демократії і з її обранням може виникнути небезпека зміни конституційного порядку держави. Однак принцип пропорційності, на думку Суду, передбачає, що такий засіб має бути тимчасовим і не може застосовуватись автоматично. Національні органи, у тому числі суди, в кожному конкретному випадку мають визначити, протягом якого часу обмеження права бути обраним як засіб покарання залишається про­порційним поставленій меті. Так, у рішенні, постановленому 17 червня 2004 р. у справі Жданок проти Латвії, йдеться про те, що заявниці було відмовлено в реєстрації кандидатом на парламентських виборах у 1998 р. і 2002 р. через те, що вона після революційних подій 13 січня 1991 р. брала «активну участь» у діяль­ності Комуністичної партії Латвії, яку 10 вересня 1991 р. було визнано неконсти­туційною. Дослідивши факти, Суд зазначив, що заявниця ніколи не притягалася до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів, пов'язаних з її діяльністю як члена колишньої Комуністичної партії, і немає доказів того, що вона вчинила дії, спрямовані проти Республіки Латвія або на відновлення у ній тоталітарного режиму. Отже, Суд дійшов висновку, що поведінка заявниці не дає підстав для тривалого позбавлення її права балотуватися в депутати, і тому визнав порушення ст. З Протоколу.

У рішенні щодо справи Підколзіна проти Латвії Суд заявив, що положення латвійського закону про заборону громадянам, які не володіють державною мо­вою на достатньому рівні, висувати свою кандидатуру на виборах, мають на меті забезпечити належне функціонування законодавчого органу. Отже, ці положення відповідають ст. З Протоколу, тому що законодавче встановлення однієї робочої мови в парламенті є компетенцією держав. Водночас Суд зазначив, що з метою запобігання зловживанню владою держави повинні гарантувати об'єктивність і безсторонність органу, який перевіряє кандидатів на відповідність вимогам національного виборчого законодавства.

Актуальним у практиці Європейського суду є питання про обмеження актив­ного виборчого права особи (права обирати) у зв'язку з її засудженням до позбавлення волі. Зокрема, у рішенні щодо справи Хьорст проти Сполученого Королівства (№ 2) Суд відійшов від прецедентних рішень Європейської комісії, в яких зазначалося, що призупинення ув'язненим права голосувати не загрожує вільному волевиявленню народу під час парламентських виборів. У названій справі підданий Великої Британії Джон Хьорст скаржився, що відповідно до Закону про народне представництво 1983 р. його було позбавлено права голосу­вати на весь час тюремного ув'язнення. Розглянувши справу по суті, Суд визнав, що національні законодавчі органи мають широкі можливості розсуду у визна­ченні, чи можуть бути виправдані в сучасних умовах обмеження активного виборчого права осіб, засуджених до позбавлення волі, а також у питанні про справедливий баланс цих обмежень. Наприклад, національні органи повинні вирішувати, чи будуть обмеження на право голосувати застосовуватися до осіб, які вчинили певний вид злочину, або до засуджених за вчинення тяжких та особ­ливо тяжких злочинів, чи питання про позбавлення злочинця виборчого права має належати до компетенції суду, який постановляє вирок. Утім, нормативна заборона голосувати як абсолютна санкція щодо всіх осіб, які відбувають пока­рання у тюрмах, незалежно від обставин у кожному випадку та тяжкості вчине­ного злочину виходить за межі, встановлені у ст. З Протоколу, адже така заборо­на несумісна з реабілітацією правопорушника як законослухняного члена суспільства й «підриває авторитет» закону. У названій справі заявник скаржився на те, що його позбавили права голосувати шляхом автоматичного застосування до нього загального обмеження виборчого права щодо засуджених, тому, за вис­новком Суду, в цьому випадку порушення ст. З Протоколу мало місце.

Приблизно в 13 державах, які ратифікували Конвенцію, ув'язнені не можуть голосувати на виборах до законодавчого органу через чинність відповідного національного закону або відсутність необхідних умов. Рішення у справі Хьорст проти Сполученого Королівства (№ 2) створило прецедент, який зобов'язує ці дер­жави внести зміни до національного законодавства і привести його у відповідність із вимогами ст. З Протоколу. Таким чином, зазначене прецедентне рішення нині набуло ключового значення у системі конвенційного права.

Порушення права на вільні вибори було виявлене також у справі Лабіта про­ти Італії (див. рішення від 6 квітня 2000 p.). Як особа, яка перебуває під особли­вим наглядом поліції через підозру в належності до мафії, заявник автоматично був позбавлений виборчих прав і виключений зі списку виборців. Суд не запере­чив проти того, що тимчасове позбавлення виборчих прав осіб, належність яких до мафії підтверджується доказами, має законну мету. Однак у цьому випадку Суд не знайшов конкретного доказу на підтвердження вини заявника й тому не визнав цей захід таким, що відповідає законній меті.

Заслуговує на увагу прецедентне рішення Суду від 18 лютого 1999 р. у справі Метьюз проти Сполученого Королівства, в якому Суд вирішив принципову про­блему: чи захищені положеннями ст. З Протоколу суб'єктивні виборчі права лю­дини під час виборів до наднаціональних представницьких органів, зокрема до Європейського парламенту. У зв'язку з тим, що на момент прийняття Першого протоколу до Конвенції Європейського парламенту ще не існувало, це питання не було застережено у ст. З Протоколу. Тож Суд у цій справі застосував метод по­ширювального тлумачення правових норм, наголосивши, що Конвенція — це живий інструмент, який може бути інтерпретованим у світлі сучасних умов. У рішенні йдеться про те, що поняття «орган законодавчої влади» не обов'язково означає національний парламент і що вибори до Європейського парламенту не можуть виключатися зі сфери дії ст. З Протоколу лише на тій підставі, що цей парламент є наднаціональним, а не внутрішньодержавним представницьким органом. Суд розглянув повноваження Європейського парламенту в контексті Європейського співтовариства та дійшов висновку, що парламент бере участь у загальному демократичному нагляді за діяльністю Європейського Співтоварист­ва і достатньою мірою впливає на формування законодавства, що стосується цієї діяльності, тому його можна було вважати органом законодавчої влади.

Декілька разів предметом розгляду Суду були заяви українських громадян про порушення ст. З Протоколу. У рішенні від 4 травня 1999 р. щодо прийнятності заяви № 43476/98 Бабенка проти України Суд наголосив, що до його обов'язків не входить вирішення питання про те, чи справді було допущено порушення національного права. Він має визначити, чи мало місце втручання у вільне воле­виявлення народу під час виборів до законодавчого органу, тобто порушення ст. З Протоколу. Отже, Суд розглянув питання, чи був обґрунтованим висновок суду Жовтневого району м. Кривий Ріг, який є єдиною компетентною національною судовою інстанцією у виявленні такого порушення. У рішенні, прийнятому в цій справі, Європейський суд погодився з аргументом національного суду, що хоча через значну кількість виборців і недостатню наявність кабін для голосування не було повністю дотримано таємницю голосування, проте не виявлено жодного втручання у виборчий процес із боку членів окружних виборчих комісій. Заяву К. Бабенка було визнано неприйнятною. У справі Сергій Головатий проти України (див. рішення від 16 березня 2000 р. щодо прийнятності заяви) Суд визнав заяву неприйнятною через те, що заявника, якого було обрано народним депутатом України, не можна вважати «потерпілим» від порушення його виборчих прав.

Отже, у розглянутій нормі Першого протоколу закладено фундаментальні демо­кратичні принципи формування законодавчої влади, які конкретизовані у преце­дентному праві Європейського суду. Саме тому першочергове завдання вітчизняних юристів і політиків — вивчити та враховувати відповідні прецеденти Суду як при внесенні змін і доповнень до конституційно-правових норм про вибори, так і під час судового розгляду скарг суб'єктів виборчого процесу. Це дасть змогу уникнути колізій між Конвенцією та національним законодавством, сприятиме правильному розумінню і застосуванню прецедентів Європейського суду суддями України.

 

< Попередня   Наступна >