44

---

ГЛАВА 1

історичний огляд розвитку системи центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.

§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.

Державне управління, що переважно реалізується через органи виконавчої гілки влади, потребує досить виваженого підходу. Це зумовлене тим, що держава представляє і захищає інтереси усього населення України, а отже при реалізації своїх функцій їй необхідно гармонійно поєднувати принцип універсалізації (рівність усіх перед законом, рівність громадян, чоловіка і жінки тощо) та принцип індивідуалізації (урахування законних інтересів незахищених верств населення, індивідуальний підхід до проблем кожного тощо). Основний тягар з досягнення цієї мети якраз і лягає на керівників органів виконавчої влади як осіб, через яких безпосередньо реалізуються функції виконавчої гілки влади, та які несуть персональну відповідальність за ефективність реалізації цих самих функцій. Тому дослідження розвитку виконавчої влади й особи керівника в історичному аспекті є дуже важливим фактором при реформуванні державного управління відповідно до вимог часу.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності класичної владної тріади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами. Але, на наш погляд, ми теж могли б похвалитись на той час (хоч досить незвичним) квазі–розподілом гілок влади: влада ділилась між Радами і партійними органами, структура яких була вироблена та діяла із завидною пунктуальністю й чіткістю. Саме ці органи поділили між собою

політичні та виконавчі функції. Політикою керували партійні структури, тоді як виконавчі функції повністю належали Радам, вони ж уособлювали в собі й прообраз органів місцевого самоврядування (до речі, з цією функцією вони справлялись якнайкраще!).

З прийняттям Декларації про державний суверенітет Україна зробила перший, але впевнений крок до кардинальних змін не тільки у державному устрої, а й у сфері суспільної ментальності. Державний механізм почав діяти зовсім по–іншому, але в повною мірою позбутися комплексу “молодшого брата” не вдалося і понині. Та необхідно розуміти, що п?ятнадцять років для розбудови нової держави (саме нової, оскільки майже усі державні інститути для нас були нові) – це дуже короткий термін. У реформаторів початку 1990–х не було навіть найменшого досвіду у сфері розбудови демократичної, самостійної держави. Більшість управлінських і політичних рішень приймались за принципом спроб і помилок.

Сподіваємось, що аналітичне дослідження, яке ми пропонуємо у цьому розділі, певною мірою допоможе зробити висновки і в майбутньому зменшити питому вагу управлінських помилок.

Як ми вже зазначали, радянська система не знала поняття "орган виконавчої влади", а тому, щоб дослідити розвиток статусу саме керівника органу виконавчої влади, звернемось до періоду новітньої історії України з моменту проголошення суверенітету і до сьогодні.

Отже, згадаємо, що Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки, прийнята 20 квітня 1978 р., встановлювала особливу систему виконавчо–розпорядчих органів, які згодом трансформувались в органи виконавчої влади в сучасному розумінні. Зокрема, вона передбачала, що Рада Міністрів Української РСР (Уряд УРСР) є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української РСР. "Уряд об?єднує і спрямовує роботу союзно–республіканських і республіканських міністерств і державних комітетів Української РСР, інших підвідомчих їй органів.

Союзно–республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству або державному комітету СРСР.

Республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи Раді Міністрів УРСР".

Законом УРСР “Про Раду Міністрів УРСР” більш конкретизується поняття та призначення міністерств і державних комітетів. Зокрема, на відміну від Конституції УРСР, цим законом міністерства та державні комітети вважаються центральними органами державного управління УРСР.

Міністерства УРСР здійснюють керівництво дорученими їм галузями управління і несуть відповідальність за стан і розвиток цих галузей, за виконання державних планів і розв’язання інших завдань, які стоять перед відповідними галузями. Союзно–республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству, а в окремих випадках – державному комітету СРСР. Республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Рада Міністрів УРСР може покладати на міністерства УРСР здійснення окремих функцій міжгалузевого управління. Міністерства УРСР очолюють міністри, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними міністерствами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

Державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління та несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери управління. Союзно–республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, а в окремих випадках – галузеве управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів Української РСР, так і відповідному союзно–республіканському державному комітету СРСР. Республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Державні комітети УРСР очолюють голови державних комітетів, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними державними комітетами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

На основі цих нормативно–правових актів можна виділити такі види існуючих на той час міністерств та інших органів цього рівня:

– Союзно–республіканські міністерства СРСР;

– Союзно–республіканські державні комітети СРСР;

– Союзно–республіканські міністерства УРСР (17);

– Союзно–республіканські державні комітети УРСР (13);

– Республіканські міністерства УРСР (8);

– Республіканські державні комітети УРСР (1).

Як бачимо, при побудові вертикалі виконавчо–розпорядчих органів та регламентації їх діяльності в Основному Законі чітко простежується субординація союзних та республіканських органів. Враховуючи те, що конституційні документи були насамперед політичними і розроблялися в ідеологічних відділах ЦК КПРС, а також статус квазі–держави, якою була Українська РСР, то дивуватися з цього приводу не варто. Такий масив союзно–республіканських міністерств і державних комітетів, створених СРСР, та органів з таким самим статусом, але вже створених самою УРСР, практично нівелював закріплену Конституцією можливість республіканських міністерств і державних комітетів самостійно керувати дорученими їм галузями та здійснювати міжгалузеве управління. До того ж, аналізуючи співвідношення кількості республіканських і союзно–республіканських органів та норму закону, в якій надається перелік міністерств і державних комітетів кожного з рівнів, можна казати про повну перевагу союзних органів (як кількісно так і якісно). Звернемо увагу, що за 17 союзно–республіканських міністерств лише 8 республіканських; а за наявності 13 державних комітетів союзно–республіканського значення, лише 1 (!) – республіканський комітет. Якісною ознакою республіканських органів державного управління, було їх “господарське” призначення, на відміну від переважно стратегічних союзно–республіканських органів. Порівняємо: згідно зі ст. 23 Закону “Про Раду Міністрів УРСР”, до республіканських міністерств УРСР належать:

– Міністерство будівництва;

– Міністерство будівництва і експлуатації автомобільних шляхів;

– Міністерство житлово–комунального господарства;

– Міністерство місцевої промисловості;

– Міністерство побутового обслуговування населення;

– Міністерство промисловості будівельних матеріалів;

– Міністерство соціального забезпечення;

– Міністерство транспорту.

Як бачимо, питання оборони, охорони здоров?я, фінансування, зв’язку, міжнародних відносин та багато інших стратегічно важливих питань, виходили за межі республіканського підпорядкування і належали до компетенції союзно–республіканських органів (міністерств та державних комітетів).

Новий, і мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р.. На той час уже по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно–республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько–виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української РСР", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української РСР, що охоплювали увесь спектр державного управління.

Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півр. Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою – Прем?єр–міністр, а уся система виконавчо–розпорядчих органів одержала єдину назву органів державного управління. За Законом УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” від 19 червня 1991 міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще державного управління. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін “органи виконавчої влади” законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 р. в зв?язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”. Майже одночасно було виданий Указ Президента України “Про міністерство України”. Подальший розвиток набуло реформування і, так званих, “інших органів виконавчої влади”. Окрім державних комітетів, Постановою Кабінету Міністрів України “Про державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади” від 8 квітня 1992 р. передбачалось створення “інших органів державної виконавчої влади”, до яких, з урахуванням змін і доповнень упродовж 1992 – 1995 р., входили:

Комітет з питань соціального захисту військовослужбовців;

Комітет по Державних преміях України імені Т. Шевченка;

Державна інспекція України по захисту прав споживачів;

Головне архівне управління;

Головне управління геодезії, картографії та кадастру;

Головне управління по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації;

Національне космічне агентство України;

Державне агентство України з авторських і суміжних прав;

Вища атестаційна комісія України;

Рада в справах релігій;

Державний фонд української кінематографії.

Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р., і закінчуючи активізацією державотворення у 1995–1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на корегування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).

Що ж стосується істотних змін функціональних повноважень центральних органів виконавчої влади або ж правового статусу керівників центральних органів виконавчої влади, то таких не відбувалося, і лише в порядку внесення змін до Конституції України, змінювались назви керівних посад та самих органів. Остання редакція конституційної норми мала такий вигляд: “Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади України здійснюють керівництво дорученими сферами управління, несуть відповідальність за їх розвиток; у межах своєї компетенції видають акти, організують і контролюють їх виконання”. Але з часів прийняття Закону УРСР “Про Раду Міністрів УРСР" 19 грудня 1978 р. та внесення останніх змін до нього у 1989 р. не було прийнято ані нового закону, який регламентував би правовий статус вищого органу виконавчої влади, його керівників і вищих посадовців з урахуванням вимог часу, ані змінено застарілий. До речі, цього не відбулося і до сьогодні.

Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. Початок цього періоду, на наш погляд, датується 19 червня 1991 р., коли була затверджена Концепція нової Конституції України, і певним чином він збігається з попереднім етапом, але ототожнювати їх не варто. Це пояснюється тим, що процес державотворення, починаючи з моменту проголошення незалежності України у 1991 р. розділився на дві течії: за однією політичні сили намагалися виробити нові порядки нової держави (Концепції, “проміжні” конституційні акти); за іншою – “підтягнути” застарілі норми до сучасних вимог. Остання течія і зумовила довготривалість реформування державного будівництва і прийняття нової Конституції. Це, у свою чергу, пояснюється тим, що метод “підтягування” застарілих норм довгий час підтримувався не тільки консервативними політичними силами, яким вигідно було хоч і не вороття назад, то, принаймні, гальмування руху вперед, а й реформаторами, які намагалися не допустити появи прогалин у новому законодавстві до його повної розробки та узгодженості.

Отже, повернемось до аналізу нормативно–правових актів перехідного періоду. Як уже зазначалось, провісником нового законодавства виступила Концепція нової Конституції України. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.

Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Віце–президентом Республіки, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень – Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень – міністерства, державні комітети та інші органи державного управління як елементи функціонально–галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів державного управління, якщо пам?ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема, політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів в особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, – велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам?ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.

20 березня 1995 р. Указом Президента України було по–новому врегламентовано діяльність центральних органів виконавчої влади, як сказано в самому документі – "з метою визначення загальних правових засад діяльності центральних органів державної виконавчої влади України в умовах ринкової економіки…”.

Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який був укладений 8 червня 1995 р.. Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.

Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що “Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним”. Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів позначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, а й в діючій на той час Конституції. Поряд з цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави стверджувати про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії – центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції – міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.

І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько–державного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто державного управління (в особі державних адміністрацій).

Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь–яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Статус Міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно–правових актів.

Роль таких актів відігравали Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, юридичною підставою видання Президентом України нормативно–правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр–міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас, Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов’язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо.

Виникає питання: чи міг Президент України на свій розсуд ліквідовувати або реорганізовувати такі органи? Відповідь на це було дано лише у 2003 р. Конституційним Судом України. У своєму рішенні про офіційне тлумачення положень п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) суд акцентує увагу на тому, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади, а тому органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Нормативно–правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй.

Згідно з положеннями п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України до повноважень Президента України належить, зокрема, реорганізація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Здійснюючи ці повноваження, Президент України повинен дотримуватися встановлених зазначеною нормою порядку та умов їх реалізації, а саме – за поданням Прем’єр–міністра України та діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Інших застережень щодо повноважень Президента України п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України не містить.

Разом з тим Конституція України безпосередньо або опосередковано визначає конкретні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади через посилання на посади їх керівників. Такі органи не просто називаються, а з ними в окремих випадках пов’язуються повноваження інших органів державної влади. Так, у Конституції України йдеться про Міністерство внутрішніх справ України, затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій якого віднесено до повноважень Верховної Ради України (п. 22 ч. 1 ст. 85). В інших випадках міністерства названі через посади їх керівників, наприклад міністр оборони України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ України, що за посадою входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, персональний склад якої формує Президент України (ч. 4, 5 ст. 107 Конституції України).

Виокремлення в Конституції України прямо чи опосередковано назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, по суті, фіксує їх основне цільове призначення. Таким способом певною мірою визначається характер діяльності відповідного органу.

Зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Конституція України тим самим передбачила їх існування і певну стабільність функціонування.

Встановлення Конституцією України (прямо чи опосередковано) назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади зумовлює зміст повноважень Президента України щодо їх реорганізації. В разі реорганізації таких органів не можуть бути змінені їх назва та основне цільове призначення, що випливає з назви, оскільки це може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб.

Таким чином, зазначає Конституційний Суд України, положення п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що при здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за поданням Прем’єр–міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи зазначеної в Конституції України назви цих органів та їх основного цільового призначення, що випливає з назви.

Так, першим Указом Президента щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади від 26 липня 1996 р., майже одразу після прийняття Конституції, було розпочато постійний процес ліквідації та створення центральних органів виконавчої влади, який є досить активним і досі. Але чіткої класифікації центральних органів виконавчої влади цим Указом проведено не було. Лише 13 березня 1999 р. подібним Указом Президента України було затверджено схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, в якій чітко визначались три групи центральних органів виконавчої влади:

міністерства (18);

державні комітети (21);

інші органи виконавчої влади (51 !);

Як бачимо, центральні органи виконавчої влади незалежної та демократичної України за кількісною характеристикою перевершили навіть досить бюрократичний апарат радянської України. Першою ж спробою врегулювати правовий статус центральних органів виконавчої влади можна вважати затвердження 12 березня 1996 р. Указом Президента Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України. Цим положенням встановлювались загальні риси та призначення цих органів, але, нажаль, не були виділені та закріплені види та розмежування повноважень “міністерств та інших органів виконавчої влади”.

1998 рік ознаменувався оголошенням Указом Президента України Концепції адміністративної реформи України, яка встановлювала загальні засади та основні етапи реформування усієї системи державного управління. Це був перший фундаментальний документ з науковим підґрунтям, який заклав подальший розвиток законодавства і до цього часу відіграє ключову роль у практиці нормотворення.

Наступним кроком у спробі врегламентувати діяльність центральних органів виконавчої влади став Указ Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р.. Це є останній нормативно–правовий акт, який чітко і в повному обсязі встановлює правовий статус центральних органів виконавчої влади. Зокрема, в ньому закріплюється, що до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (що є певною новелою в законодавстві про органи виконавчої влади).

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр–міністр України або один із віце–прем’єр–міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань.

На цьому реформування центральних органів виконавчої влади в рамках третього періоду було призупинено і почалося активне реформування правового статусу керівників та інших посадових осіб центральних органів виконавчої влади.

Найбільш вагомим було запровадження статусу політичних діячів у системі органів виконавчої влади. Це було зроблено відповідно до Указу Президента “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р. і срямовано на зміщення акцентів в центральних органах виконавчої влади з оперативно–тактичної управлінської роботи на загальностратегічну діяльність державного регулювання. Статус політичного діяча надається лише членам Уряду, до яких належать і керівники міністерств – міністри. Щодо статусу політичного діяча, то він є компонентом єдиного статусу керівника органу виконавчої влади та вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. Більш докладно ми розглянемо проблематику посад політичних діячів у подальших розділах.

Ще однією новелою, що містилася в Указі Президента “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”, було запровадження посади державних секретарів міністерств.

Державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління, очолює апарат міністерства. Державний секретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з міністром структуру міністерства, а також за погодженням з Міністерством фінансів України – штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на посади та звільняє з посад відповідно до законодавства працівників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління.

Аналізуючи цю норму, ми можемо казати про досить широкі повноваження державних секретарів, що, на нашу думку, робило їх “реальними господарями” міністерства. Така ситуація не може сприйматися як типова, тому що дійсно поставала реальна загроза певної “узурпації” управлінської влади чиновниками нижчого рангу, що нівелює будь–який сенс існування міністрів як політичних діячів. Справа в тому, що за посадою державний секретар міністерства формально був підзвітний і підконтрольний міністрові, проте міністр не міг самостійно звільнити його з посади – це прерогатива глави держави. Таким чином, на нашу думку, є всі підстави вважати, що згодом у міністерствах могло скластися двовладдя. До того ж доцільність утворення посад державних секретарів пояснювалася необхідністю зберігати "інституціональну пам’ять" та спадкоємність у роботі уряду, звільнити міністра від обов’язків щодо адміністративно–оперативного керівництва апаратом і водночас – зберегти стабільність і певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства. Тобто передбачалося, що обрання нового керівництва (чито міністра, Прем?єр–Міністра, чито Президента) не може бути підставою для звільнення державного секретаря міністерства або Кабінету Міністрів. Натомість Указ Президента регламентував призначення всіх державних секретарів на строк повноважень Президента України. Тоді про яку “інституційну пам?ять” може йти мова, коли зі зміною “основного” керівництва йдуть у відставку й державні службовці? І навіщо тоді встановлювати посади політичних діячів, декларуючи розподіл політичних та адміністративних посад, захищаючи при цьому стабільність і поміркованість у виконавчій вертикалі?

До речі, цікавими є положення проекту Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” в частині вимог до кандидатів на керівні посади цих органів. Зокрема, зазначається: “Кандидатами на посади державних секретарів можуть бути громадяни України, які мають вищу освіту, загальний стаж роботи не менше 10 років, включаючи досвід управлінської роботи не менш як п’ять років, і відповідають іншим вимогам, передбаченим законодавством”. Цікавими вони є тому, що навіть стосовно міністрів, та інших посадовців не висуваються такі вимоги.

Але всупереч певним вадам нового для України інституту, який протримався трохи більше двох років і був ліквідований Указом Президента України 26 травня 2003 р. з метою “забезпечення сприятливих умов для послідовного здійснення в Україні реформи політичної системи та зважаючи на тривале гальмування процесу прийняття законодавчих актів щодо порядку організації та діяльності центральних органів виконавчої влади та статусу їх керівників”, сама ідея, беззаперечно заслуговує на увагу і має одержати другий шанс увійти до практики державного управління, як–то кажуть “на білому коні”. Але для цього необхідно зважити на прорахунки минулого і зробити з цього певні висновки.

Завершення третього етапу реформування органів виконавчої влади відбулося майже паралельно з початком нового, четвертого етапу. Це було зумовлено політичною ситуацією в країні, яка склалась до і після президентських виборів 2004 р.. В цьому р. жодних суттєвих кроків щодо змін у сфері діяльності органів виконавчої влади зроблено не було. І лише прийняття у грудні 2004 р. Верховною Радою України змін до Конституції України (проведення так званої політичної реформи) дало поштовх до певних дій з боку нового Президента та уряду в питаннях діяльності органів виконавчої влади. Звичайно, якщо врахувати, що між прийняттям Верховною Радою України рішення про суттєве обмеження повноважень Президента України в питаннях формування органів виконавчої влади та вступу його в силу з січня 2006 р., мав би пройти цілий рік, то видається абсолютно природнім намагання Президента та Уряду виконати за цей час необхідні, на їх думку, перетворення. А отже, у 2005 р. було видано низку документів, які так чи інакше стосувались діяльності органів виконавчої влади.

Насамперед, 10 березня 2005 р. Президентом України були ліквідовані посади перших заступників міністрів – керівників апарату міністерств, перших заступників міністрів у зв’язках з Верховною Радою України (у міністерствах), перших заступників керівників у зв’язках з Верховною Радою України (в інших центральних органах виконавчої влади). У зв’язку з цим, в Указі Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. було додатково зазначено, що міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади має не більше чотирьох заступників, у тому числі одного першого, які належать до числа керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. У разі необхідності Президент України своїм рішенням міг збільшити кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади.

З боку Кабінету Міністрів України були прийняті міри щодо впорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади. Зокрема відповідною Постановою встановлена обов’язковість створення таких структурних елементів:

– департамент ? структурний підрозділ, що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність, програмно–цільовий напрям діяльності), координації роботи, пов’язаної з виконанням цих завдань, за умови, що у його складі буде не менш як чотири відділи;

– самостійне управління (самостійний відділ) ? структурний підрозділ одногалузевого або однофункціонального спрямування;

– самостійний сектор ? структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за окремим напрямом діяльності органу виконавчої влади, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з чисельністю не менш як 2 працівники.

14 березня 2005 р. під головуванням Президента України Віктора Ющенка відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, на якому розглядалося питання реформування центральних органів виконавчої влади. Результатом цього стало прийняття рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади" від 14 березня 2005 р., яке було введене в дію Указом Президента України 15 квітня 2005 р.. Відповідно до вказаного рішення з метою ефективного виконання органами виконавчої влади завдань щодо підвищення рівня життя населення та економічного розвитку України, забезпечення відповідності структури центральних органів виконавчої влади пріоритетним напрямам і першочерговим завданням діяльності Кабінету Міністрів України та чіткого визначення і недопущення дублювання функцій центральних органів виконавчої влади Президентом України було визнано необхідним реформування органів виконавчої влади центрального рівня та наказано Кабінету Міністрів України подати доопрацьовані пропозиції щодо змін у структурі центральних органів виконавчої влади. Результатом цієї роботи став Указ Президента України "Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 2005 р., у додатку до якого налічується 19 міністерств, 12 державних комітетів (та прирівняних до них органів) і 22 центральних органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Поряд з цим Кабінетом Міністрів та Президентом України велась робота щодо впорядкування внутрішньої діяльності центральних органів виконавчої влади.

Вже з 31 січня 2006 р. країна перебуває на четвертому, і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади вищого рівня. Набули чинності положення Конституції щодо формування органів виконавчої влади, за якими ключові повноваження щодо діяльності цих органів переходять від Президента України до Верховної Ради України. Більш детально ми проаналізуємо ситуацію, що склалась, у наступних розділах, оскільки на цьому закінчується історія і починається сьогодення.

Отже ми простежили розвиток зовсім нового для України явища – становлення вищих органів виконавчої влади та правового статусу їх керівників, яке почалося у 1990 р. з моменту проголошення Україною державного суверенітету. Майже за шістнадцять років існування незалежної держави статус цих органів постійно змінювався. Така ситуація була викликана тими політичними процесами, які відбувалися в Україні.

 

< Попередня   Наступна >