Головна

Організаційна структура системи органів прокуратури: стан та напрями удосконалення М. Якимчук©


Організаційна структура системи органів прокуратури: стан та напрями удосконалення

М. Якимчук©

Чернівецький державний університет ім.Ю.Федьковича, вул. Коцюбинського, 2, 58012, Чернівці, Україна. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

Ефективність діяльності прокуратури здебільшого залежить від того, як організована система органів прокуратури. Формування і подальші зміни організаційної структури органів прокуратури здійснювались звичайно під впливом політичних рішень. Це торкається як системи органів прокуратури, так і їхньої внутрішньої структури [10, с.43]. Основним принципом формування органів прокуратури виступає відповідність їхньої організаційної структури прийнятому в державі адміністративно-територіальному поділу. Цей принцип доповнюється похідним, якщо базисні (управлінські, господарські) організаційні структури і процеси їхньої діяльності технологічно не збігаються з адміністративним поділом або якщо правопорушення та їхні наслідки розвиваються під дією не соціальних, а екологічних, природно-географічних закономірностей. З цим пов’язане цілком виправдане та обґрунтоване відтворення скасованих у 1961 р. транспортних

прокуратур, створення та розвиток природоохоронних прокуратур.

Правове забезпечення діяльності і організації структури органів прокура­тури здійснюється на підставі норм Конституції України, Закону України “Про прокуратуру”, указів Президента України та наказів Генераль­ного Прокурора України.

Прокуратура України відповідно до ст.121 Конституції України, ст.6, 13 та 14 Закону України “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 р. становить єдину централізовану систему, що від імені України здійснює нагляд за виконанням діючих на її території законів і яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

У систему прокуратури України входять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури (транспортні, природоохоронні), а також військові прокуратури регіонів і військові прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських).

У поняття організаційної структури управління системи вкладають різне значення [7; 92]. Відповідно до класифікації структур систем структура органів прокуратури характеризується:

1) за принципом рівнів ієрархії – багаторівнева, а точніше, така, що має три рівні з неоднорідними ланками, (тобто функції та характеристики ланок одного рівня неідентичні);

2) за принципом управління та підпорядкованості – централізована;

3) за цільовим призначенням та функціям, що виконуються – оперативного планування з фіксованою структурою;

4) за принципом розбиття елементів системи на підсистеми – розрізняють структуру систем, в яких елементи об’єднуються за функціональними чи об’єктними ознаками, тому районні, міжрайонні, міські прокуратури, які функціонують у територіальному розрізі відносять до територіальних (регіональних) прокуратур, а військові, транспортні та природоохоронні прокуратури – до функціональних.

За рівнем компетенції усі органи прокуратури поділяють на три рівні. Перший рівень прокурорської системи утворюють міські, районні, міжрайонні та прирівняні до них спеціалізовані прокуратури. Другий – прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, Військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України та Військові прокуратури регіонів. На третьому рівні прокурорської системи знаходиться Генеральна прокуратура України.

Наведена класифікація органів прокуратури України є неповною, оскільки вона не охоплює прокуратури великих міст з районним поділом, які виконують деякі функції управління стосовно до районних прокуратур, що функціонують на території міста. Ці прокуратури фактично діють та проводять значну роботу, укріплюючи законність та правопорядок, хоч їхній статус не визначений ні в наказах Генеральної прокуратури України, ні в Законі України “Про прокуратуру”, що своєю чергою негативно відбивається на роботі цього органу [11, с.75]. Усунення зазначеного недоліку сприятиме підвищенню ефективності не лише прокуратур міст з районним поділом, але й прокурорської системи в цілому. Оскільки процесуальні повноваження даних прокуратур є такими ж, якими володіють міські та районні прокуратури, їхнє місце в прокурорській системі можна визначити, як проміжне між першим та другим рівнями.

Найбільшим об’ємом управлінських повноважень у системі органів прокуратури володіє Генеральний прокурор України. Відповідно до діючого Закону України “Про прокуратуру” (ст.15), Генеральний прокурор України спрямовує роботу органів прокуратури та контролює їхню діяльність, видає обов’язкові для усіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції, виконує інші функції управлінського характеру [4, с.127].

Генеральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який має першого заступника та заступників. У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія у складі Генерального прокурора України, його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників прокуратури. Крім того, до структури Генеральної прокуратури України входять головні управління, управління і відділи. До структури Генеральної Прокуратури України на правах структурних підрозділів входять: Головне управління військових прокуратур, яке очолює заступник Генерального прокурора України – начальник Головного управління військових прокуратур, і Інститут Генеральної прокуратури України з підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих кадрів та науково-практичних розробок з питань організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності (на правах Головного управління). При Генеральній прокуратурі країни діє науково-методична рада для вивчення пропозицій щодо поліпшення організації та діяльності органів прокуратури.

Іншою ланкою структури органів прокуратури України є прокуратури Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, областей, військові прокуратури регіонів і військова прокуратури Чорноморського Флоту та військово-Морських Сил України (на правах обласних) У складі вказаних прокуратур утворюються колегії, управління і відділи. Начальники управлінь і відділів є старшими помічниками, а їх заступники – помічниками прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, областей та прирівняних до них прокуратур.

Останньою ланкою в системі органів прокуратури України є прокуратури міст, районні, міжрайонні, районні в містах, а також інші прирівняні до них прокуратури (військові прокуратури гарнізонів, транспортні, природоохоронні). У названих прокуратурах встановлюються посади першого заступника, заступників, старших помічників і помічників прокурорів, страшних прокурорів-криміналістів, прокурорів-криміналістів, старших слідчих і слідчих з особливо важливих справ та їх помічників.

Обласна прокуратура і підпорядковані їй міські та районні прокуратури є органами різних ланок прокурорської системи. В той же час обласна та підпорядковані їй прокуратури, утворюють відносно самостійну підсистему єдиної прокурорської системи України регіонального рівня, оскільки вони мають загальні функціональні завдання, пов’язані між собою організаційно-управлінськими відносинами, мають загальне територіальне та зовнішнє середовище, володіють іншими системоутворюючими ознаками(детально про прокуратуру як цілісну систему див.: [5, с.11-33].

Обласна прокуратура, займаючи середню ланку прокурорської системи, в межах своєї компетенції, з одного боку, безпосередньо виконує майже всі покладені на прокуратуру зовнішні функції, а з іншого – здійснює оперативне управління підпорядкованими їй прокуратурами [6, с.29].

Структура апарата обласної прокуратури в загальному плані повинна відповідати апарату Генеральної прокуратури України, оскільки в іншому разі виникнуть проблеми в управлінні прокурорською системою в цілому, оскільки управлінські команди Генеральної прокуратури не матимуть прямих каналів зв’язку. Водночас апарат обласної прокуратури повинен мати таку структуру, яка була б адекватна її зовнішнім та внутрішнім функціям.

Будуючи організаційну структуру апарату, треба виходити з того що усі функції обласної прокуратури повинні бути прив’язані до її підрозділів. Оскільки функції обласної прокуратури поділяються на зовнішні та внутрішні, усі підрозділи апарату можна умовно поділити на дві групи. Першу створюють оперативні підрозділи, що виконують зовнішні та внутрішні функції прокуратури (кримінально-судовий, цивільно-судовий відділи, управління з нагляду за дотриманням законів під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання, попереднього слідства, відділ нагляду за дотриманням законів про права неповнолітніх та ін.). Другу групу створюють підрозділи організаційно-управлінського характеру або, за іншою термінологією, неоперативні підрозділи обслуговуючого призначення (служби статистики, систематизації, контролю виконання, прийому громадян та ін.).

Ця класифікація є умовною, оскільки управління та відділи, що реалізують зовнішні функції прокуратури, тією чи іншою мірою виконують і організаційно-управлінські функції стосовно вищестоящих прокуратур. Об’єм управлінських повноважень прокурорів областей (та прирівняних до них прокурорів) похідний від повноважень Генерального прокурора України [4, с.127].

Суть концепції організаційної перебудови апарату обласної прокуратури полягає в тому, що його структура повинна бути адекватною функціональним завданням даного органу з урахуванням того моменту, що вона виступає не лише як суб’єкт управління щодо підпорядкованих прокуратур, але й сама є об’єктом управління з боку Генеральної прокуратури. Тому структура апарату обласної прокуратури має відповідати структурі Генеральної прокуратури, тобто всі підрозділи Генеральної прокуратури повинні мати свої аналоги на рівні обласних прокуратур [3, с.29]. В іншому разі організаційно-управлінська діяльність Генеральної прокуратури не буде достатньо ефективною через відсутність прямих каналів зв’язку з вищестоящими органами прокурорської системи.

Важлива роль у плані оптимізації роботи обласної прокуратури належить регламенту роботи апарату та положенням про управління, відділи та інші структурні підрозділи. Аналіз документів свідчить, що не у всіх прокуратурах ці документи, а особливо положення, відповідають встановленим вимогам. Причина цього полягає в тому, що положення розробляються кожною обласною прокуратурою самостійно. Тому видається доцільним підготувати на рівні Генеральної прокуратури України Положення про відділи та управління обласних прокуратур, чітко визначивши в ньому завдання та основні напрями діяльності (функції) управлінь та відділів, повноваження їхніх керівників, зональних прокурорів, форми їхньої взаємодії та інші питання. М.П.Каркач справедливо зазначає, що прийняття такого положення дає змогу: [2, с.25]:

1) ліквідувати нормотворчу самодіяльність в обласних прокуратурах;

2) підвищити роль керівників відділів та управлінь щодо керівництва підпорядкованим апаратом;

3) чітко визначити права та обов’язки прокурорів відділів;

4) підвищити роль зональних прокурорів та визначити їхній правовий статус;

5) ліквідувати суб’єктивний підхід у визначенні ролі, місця та функцій відділів (правлінь) та прокурорів;

6) поліпшити взаємодію відділів (управлінь).

Вбачається також доцільним законодавчо закріпити повноваження прокурора області управління підпорядкованими прокурорами. У діючому Законі України “Про прокуратуру” (ст.16) ідеться лише про його повноваження щодо штатів підпорядкованих йому прокуратур, однак вважаємо, що в новому Законі перелік організаційно-управлінських повноважень та функціональних обов’язків прокурора області повинен бути суттєво розширений та чітко сформульований.

У великих містах з районним поділом поряд з районними прокуратурами є й прокуратура міста, що виконує координаційну та інші функції управління щодо відношенню до районних прокуратур, які функціонують на території міста.

Прокуратури таких міст виконують низку функцій, які своєю чергою також можуть бути поділені на дві групи. Першу створюють функції, що випливають зі ст.5 Закону України “Про прокуратуру” і відносяться до компетенції прокуратури міста. Другу групу функціональних обов’язків утворюють функції управлінського характеру, найважливішою з яких є координація діяльності у боротьбі з злочинністю районних прокуратур та інших органів кримінальної юстиції, що функціонують на території міста [11, с.75].

Поряд з цим прокуратура міста виконує чимало інших функцій управління, що торкається районних прокуратур: контролює їхню роботу; надає їм методичну та іншу допомогу, вивчає передовий досвід роботи, організує спільні заняття з підвищення кваліфікації працівників прокуратури тощо.

Прокуратури, що розглядаються, відрізняються за об’ємом повноважень як від районних, так і від обласних прокуратур. Порівняно з районними прокуратурами вони відрізняються більшим об’ємом повноважень, а порівнюючи з іншими – меншим. Разом з тим у своїй сукупності вони утворюють, на наш погляд, не самостійну, а додаткову ланку прокурорської системи, оскільки функціонують лише у великих містах, в яких є районні прокуратури.

Міські, районні та міжрайонні прокуратури утворюють основну групу прокурорської системи, виконуючи свою функцію на всій території України.

Міські прокуратури функціонують у межах окремих міст, які не мають районного поділу (хоч є й винятки: Чернівці – місто обласного значення, що має районний поділ, проте не має прокуратур районів міста). Другу групу утворюють районні прокуратури у великих містах. Третю, найчисленнішу утворюють районні прокуратури у сільській місцевості та міжрайонні прокуратури, які обслуговують або два сусідніх райони, або місто та район, що його оточує, які у своїх правах не відрізняються від міських.

На території України створені та функціонують транспортні та природоохоронні прокуратури З правами міських, районних прокуратур.

За ознакою фактичної штатної чисельності усі територіальні прокуратури, що функціонують в Україні, поділяють на три групи:

1) прокуратури з невеликим штатом – до чотирьох оперативних працівників: прокурор, один-два помічника та слідчий;

2) прокуратури зі штатом від п’яти до восьми оперативних працівників: прокурор, замісник прокурора, три-чотири прокурори, два-три слідчих, старший слідчий;

3) прокуратури зі штатом більше восьми оперативних працівників: прокурор, замісник прокурора, старший помічник прокурора, більше трьох слідчих, в тому числі старший слідчий.

На сьогодні вже ліквідовано спецпрокуратури з нагляду за додержанням законів у оборонній промисловості, практично закінчено роботу з реформу­ва­нням структури військових прокуратур. Реорганізовано структуру транспортних прокуратур – їхні обласні апарати передані до територіальних прокуратур. Скорочено штати прокуратур міст, що є обласними центрами [8, с.6]. Отже вдалося змістити акценти на роботу безпосередньо в районах і містах, підвищити відповідальність прокурорів областей за стан справ у регіонах.

Реформування структури органів – процес еволюційний. Структури, що склалися, лише час від часу піддаються ревізії і ще рідше – корінним перетворенням. Відбувається це лише тоді, коли функціонування органів управління починає з середини деформувати сталу структуру. Отож, на перетворенні структур відбивається переосмислення цілей, а відтак усвідомлення нових завдань, які мають намір успішно вирішити, створюючи конкретні структури органів управління. Структура органу формується у ході перебудови чи створення органу за допомогою свідомого передбачення необхідних функцій, їхнього угруповання й організаційно правового закріплення. Завдяки цьому досягається стійкість функціонування органів і забезпечується гарантія від довільного трактування функцій посадовими особами.

Розробляючи нову структуру органів прокуратури, необхідно виходити з обґрунтування функціонального підходу до дослідження діяльності органів прокуратури, в розробці теоретичних і правових аспектів управління в апараті Генеральної прокуратури України, у визначенні основних напрямів управлінської дії на процес підвищення ефективності наглядової та іншої діяльності органів прокуратури [12, с.45].

Дослідження діяльності прокуратури на функціональній основі дасть можливість розробити комплекс пропозицій щодо вдосконалення та розвитку правового регулювання діяльності в органах прокуратури, організаційно-управлінських правовідносин і актів їхньої реалізації у взаємозв’язку з іншими правовідносинами, створить належні правові підвалини для управлінської дії на процесі оптимізації всієї діяльності прокурорської системи України. Отже, завдання, що стоїть перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру органів прокуратури.

Внутрішня структура органів прокуратури не може бути однаковою на різних рівнях їхньої системи та у різних регіонах. Вона неминуче повинна відтворювати особливості їхнього соціально-економічного або іншого стану, бути максимально адаптованою до цих умов при незмінності функціонального змісту діяльності прокуратури [10, с.43]. Кожному рівню організації управління відповідає специфічний рівень управління [1; 158].

Ступінчастий характер управління забезпечує надійність та економічність системи. Кожен рівень суб’єкта здійснює управління об’єктом відповідного рівня.

На сьогодні ліквідовано дисбаланс між управлінськими апаратами Генеральної прокуратури, обласних прокуратур та низовими ланками, які виконують головний обсяг прокурорсько-слідчої роботи з метою впровадження оптимального варіанта організації роботи і опрацьовується питання вдосконалення структури прокуратур міст, де існує районний поділ з метою підвищення ефективності їхньої діяльності [9, с.25]. Враховуючи, що обставину і те, що робота таких прокуратур, звичайно дублює функції обласної, а її існування та функціонування завдає зайві перепони у зв’язках обласної та районної прокуратур, на думку автора, можливо, треба ставити питання не про реорганізацію структур цих прокуратур, а взагалі про їхнє існування. Хоч є поборники іншої думки [11, с.75].

Саме недоліки спеціалізації підрозділів апарату є головною причиною багатоступінчатості управління та брак організаційних заходів, необхідних для високопродуктивної управлінської діяльності. Навпаки, в умовах належної спеціалізації підрозділів апарату створюється лише необхідна кількість рівнів управління щодо можливості для кожного підрозділу вирішувати завдання, які входять до його компетенції в умовах мінімальних взаємозв’язків з іншими підрозділами [6, с.148]. Можливості апарату управління повинні зростати, звичайно, не за рахунок його розширення, а шляхом застосування сучасної обчислювальної техніки.

Багатоманітність управлінської системи передбачає відповідну багатоманіт­ність інформації, яка від неї виходить. У кінцевому підсумку зменшення багато­манітності об’єкта управління значно полегшує побудову апарата управління, який відрізняється необхідною багатоманітністю з погляду як його функцій, так і організаційної структури, здатною протистояти штучному ускладненню та бюрократизації.

Як узагальнення наведених вище положень можна сформулювати деякі основні принципи побудови організаційних структур управління в органах прокуратури [6, с.148]:

- доцільний мінімум рівнів ієрархії управління та максимальне скорочення часу проходження інформації від вищого керівництва до безпосереднього виконавця;

- чітке відособлення складових частин системи, що проектується;

- здатність до швидкого та адекватного реагування на зміни в керованій системі;

- надання повноважень щодо вирішення питань у кожному конкретному випадку тому підрозділу, який володіє найбільшою інформацією з даного питання;

- адаптація окремих підрозділів апарату управління до всієї системи і системи в цілому до зовнішнього середовища;

- визначення характеру взаємодії між підрозділами, враховуючи, що вона може здійснюватись паралельно, послідовно або змішаним способом.

––––––––––––––––––––

1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). – 2-е изд., доп. – М.: Политиздат, 1973.

2. Каркач П.М. Проблемы организации работ областной и подчиненных ей городских и районных прокуратур // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах: Збірник наукових праць. – Харків: Інститут підвищення кваліфікації. Генеральна прокуратура України., 1998.

3. Кривобок В.В. Деякі питання організації та діяльності обласної прокуратури // Там же.

4. Кулаков В.В. Деятельность областной прокуратуры по надзору за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие (системно-структурный анализ) // Там же.

5. Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. – М., 1977.

6. Омаров А.М. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. – М.: Мысль, 1980. – С.148.

7. Организационное управление: Учеб. пособие для вузов / Н.И.Архипова, В.В.Кульба, С.А.Косяченко, и др.; Под. ред. Н.И. Архиповой. – М.: Изд-во ПРИОР, 1998.

8. Потебенько М. Прокуратура України: проблеми сьогодення і майбутнього // Вісник прокуратури. – 1999. – №1.

9. Потебенько М. Роки становлення і утвердження // Вісник прокуратури. – 1999. – №2.

10. Рябцев В.П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры: Автореф. дис. … д-ра.юрид. наук. – М., 1991.

11. Славский С.М., Зимовец А.С. Место прокуратуры города с районным делением в структуре прокурорской системы Украины // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Збірник наукових праць. – Харків: Інститут підвищення кваліфікації. Генеральна прокуратура України, 1998. – С.75.

12. Шумський П.В. Деякі проблеми діяльності органів прокуратури у перехідний період // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Збірник наукових праць. – Харків: Інститут підвищення кваліфікації. Генеральна прокуратура України, 1998. – (200 с.). С.43-51.

 

© Якимчук М., 2001

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук
загрузка...