Перспективи адміністративної реформи в Україні А. ШколикÓ
Перспективи адміністративної реформи в Україні
А. ШколикÓ
Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду
Статтю присвячено сучасному стану та перспективам адміністративної реформи в Україні. Аналізуються причини необхідності продовження цього процесу та суб’єктів, що можуть бути зацікавленими у реформі. Один з висновків статті полягає у підтримці ідеї створення спеціально уповноваженого центрального органу з питань адміністративної реформи як єдино можливого варіанту для продовження процесу реформування.
Ключові слова: публічна адміністрація, адміністративна реформа
Проблема проведення адміністративної реформи в Україні уже понад п’ять років перебуває в центрі уваги як науковців – представників теорії публічної адміністрації та адміністративного права, так і практиків – політиків та державних службовців усіх рівнів. На сьогодні усі концептуальні зміни, що були запроваджені за
– перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного "уряду в уряді" в Секретаріат з обслуговуючими функціями, який очолює не міністр – член уряду, а державний службовець;
– запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми роботи уряду;
– вдосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з метою утвердити серед них провідну роль міністерств;
– визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців;
– введення в міністерствах посад державних секретарів, спрямоване на чіткіше розмежування функцій політичного й адміністративного керівництва [2, с.646].
Отже, зазначена Концепція відіграла достатньо позитивну роль на цьому етапі. Більше того, записані у ній концептуальні постулати і надалі залишаються добрими орієнтирами для подальшого реформування публічної адміністрації. Проте через з дві обставини – згадану часткову реалізацію багатьох ідей Концепції на практиці та недостатнім висвітленням окремих напрямів у цьому документі (зокрема, адміністративно-територіальної реформи), виникла необхідність у розробці нового програмного документа, що мав би визначити орієнтири для подальшого реформування.
Характерним є те, що спроби розроблення таких документів як на рівні державних органів, так і недержавних інституцій за ці роки були неодноразовими. Тут варто згадати проекти таких документів:
– стратегію та план дій по створенню демократичної системи державного управління в Україні;
– стратегію проведення в Україні адміністративної реформи [3, с.95-135].
Серед інших розробок науковців з цього приводу за останній період доцільно також відзначити пропозиції Центру політико-правових реформ щодо впровадження першочергових заходів для продовження адміністративної реформи в Україні [4, с.31-46].
Не вдаючись до детального аналізу згаданих документів, слід констатувати, що кожен з них містить низку позитивних ідей, що можуть бути використані в процесі подальшого вдосконалення організації та функціонування публічної адміністрації в Україні.
Проте на відміну від Концепції адміністративної реформи жодну з цих розробок не було схвалено на рівні вищих органів державної влади. Оскільки лише через рішення парламенту, глави держави та уряду може бути реалізована більшість положень згаданих програмних документів, то виникає запитання: чи мають намір Верховна Рада, Президент та Кабінет Міністрів України продовжувати адміністративну реформу в Україні? Відповідь на це запитання, на нашу думку, є архіважливою для реалізації задекларованих Конституцією України демократичних цінностей та й в цілому для майбутнього держави.
Тому із врахуванням зарубіжного досвіду спробуємо з’ясувати:
– причини необхідності проведення нового етапу реформи;
– можливих суб’єктів, які б мали бути зацікавлені в подальшій реформі публічної адміністрації в Україні;
– основні передумови для зазначеного реформування та його перспективи.
Причин, які зумовлюють потребу в новому імпульсі для адміністративної реформи, є багато. У глобальному плані, незважаючи на певне зростання економічних та соціальних показників останніми роками, вони залишаються в Україні надто низькими. Цей стан засвідчує необхідність подальшого підвищення ефективності функціонування публічної адміністрації, кінцевим результатом діяльності якої у будь-якій державі є рівень життя громадян та ступінь розвитку економіки.
Крім того, названі зміни, які обгрунтовано відзначаються як досягнення адміністративної реформи в Україні, стосуються головно структурно-організаційної перебудови центральних ланок системи виконавчої влади. Тобто реформування майже не торкнулось організації та функціонування органів публічної адміністрації на місцях, а також докорінної перебудови змісту відносин цих органів з фізичними та юридичними особами. На нашу думку, саме останній напрям є надзвичайно важливим – адже "сервісний", обслуговуючий характер діяльності публічної адміністрації у відносинах з громадянами є одним з постулатів функціонування демократичних держав. На жаль, ця теза ще не стала аксіомою для багатьох представників адміністративних органів.
Причини продовження адміністративної реформи можна називати й далі, зокрема, конкретизуючи зазначені твердження. Проте навіть у відзначеному обсязі вони засвідчують необхідність нового етапу реформування.
Та повернемось до поставлених запитань. Що стосується суб’єктів, зацікавлених у цьому процесі, то тут відповідь буде далеко не такою однозначною як щодо необхідності реформування. Тому звернемось до класиків, і, зокрема, визначного французького адміністративіста Бернара Гурне, який виділяє чотири основні групи, що можуть бути заінтересовані в реформах державного управління:
а) публіка як абстрактно єдино ціле, іншими словами, усе населення держави, поліпшення управління в якій сприятиме підвищенню його життєвого рівня;
б) політичні партії, здебільшого опозиційні, але й навіть їхнє прагнення до реформ нерідко є декларативним, з винятково політичними цілями, які після приходу до влади забуваються;
в) міністри – щодо реформ у керованих ними сферах, які, проте, часто стикаються із суцільним небажанням чиновництва усіх ланок до будь-яких, не кажучи про кардинальні, змін і фактично блокують реформи;
г) окремі посадові особи "реформатори" в локальних сферах, їхніми мотивами тут можуть бути як кар’єрний поступ, так і бажання просто працювати в зручніших умовах налагоджених систем [5, с.414].
Перша група, яка, відповідно до Конституції, визначається як народ України, без сумніву є зацікавленим суб’єктом, який через виборчі процедури мав би голосувати за ті політичні сили, що заявляють про необхідність адміністративної реформи. А проте на практиці цього не відбувається, вибір українського електорату здебільшого продиктований іншими чинниками.
Наявність другої названої групи суб’єктів, опозиційних політичних партій видається цілком логічною у демократичних суспільствах. Адже одним із дієвих методів здобуття влади опозицією є критика існуючої адміністрації та способів, за допомогою яких вона здійснюється. Проте Бернар Гурне справедливо відзначив, що прагнення опозиційних партій до реформ нерідко забувається із приходом до влади або навіть участі в ній. У кожному випадку наявність у програмних документах політичних партій розділів про реформи публічної адміністрації слід розглядати як позитивний чинник, навіть якщо потім буде реалізована лише частина декларацій.
Третя та четверта групи можливих зацікавлених в адміністративній реформі суб’єктів стосуються лише окремих сфер адміністрації. Хоча їх роль, особливо коли це стосується керівників центральних органів виконавчої влади, є незаперечно важливою, більше того – може покращити загальні показники ефективності діяльності публічної адміністрації.
Зауважимо, що у згаданого автора вищі органи державної влади взагалі не названі серед можливих суб’єктів, зацікавлених в адміністративній реформі. Звідси випливає, що для продовження процесу реформування парламент, главу держави та уряд необхідно спонукати, більше того – примушувати з-зовні, тобто, з боку соціальних груп, що формально перебувають поза межами державного апарату. Іншими словами, суспільство в цілому або його найактивніші частини повинні вимагати від органів публічної адміністрації реформ, що забезпечили б підвищення ефективності їхньої діяльності.
Чи такі процеси відбуваються сьогодні в Україні? Відповідь, на нашу думку, не може бути ані ствердною, ні заперечною. В абстрактному плані, мабуть, кожен громадянин України розуміє, що без ефективної адміністрації неможливий і добробут суспільства, до якого усі прагнуть. Проте зробити певні кроки, до яких публічна адміністрація змушена буде дослухатись, очевидно, можуть зробити лише організовані соціальні групи. Саме наявність та діяльність таких груп робить можливим певний поступ у цьому напрямі.
На думку багатьох дослідників, суспільною силою, яка здатна ефективно вплинути на апарат влади та мобілізувати громадську думку, є підприємці [3, с.18]. Справді, саме бізнесові структури є споживачем більшості адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Тому їхній інтерес в якісному наданні зазначених послуг та й, загалом, в ефективному використанні сплачених податків, завдяки яким функціонують органи публічної адміністрації, є чималим.
Щодо інших соціальних груп та їхніх представників, які б могли бути активними прихильниками адміністративної реформи, то стан тут видається менш привабливим. Жодна громадська організація в Україні не має значної підтримки населення і, відповідно, не справляє значного впливу на функціонування публічної адміністрації. Проте в окремих сферах доцільною в цьому аспекті видається діяльність вузькоспеціалізованих організацій. Наприклад, екологічні громадські організації є безсумнівно зацікавленими в удосконаленні державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Та повернемось до державних органів, лише через рішення яких може бути запроваджена у життя будь-яка реформа. Вилучати їх з кола суб’єктів, що можуть бути зацікавлені в адміністративній реформі, не видається обгрунтованим. Зрозуміло, що ця зацікавленість, як і у випадку з політичними партіями, може бути лише декларативною. Проте публічна адміністрація будь-якої держави зацікавлена у своїй легітимності і тому повинна періодично проводити вдосконалення діяльності апарату з метою підтримки своєї діяльності суспільством. Більше того, перед проведенням виборів та в перші періоди після їхнього закінчення ця діяльність активізується у зв’язку з об’єктивними закономірностями політичного життя.
Приклад України на підтвердження цих тез є достатньо показовим. Усі вищезгадані кроки з реформи адміністрації були запроваджені не парламентом, і не на вимогу виборців, а втілені в життя здебільшого Указами Президента та Постановами Кабінету Міністрів України. З цього приводу можна довго полемізувати про конституційність чи законність цих актів, але в кожному випадку вони є чинними сьогодні і реально впливають на суспільні відносини.
На закінчення наважимось стверджувати, що глава держави та керівники і члени уряду також мають об’єктивно зумовлену зацікавленість у реформі підпорядкованих їм структур. Тут йдеться про політичних діячів, які обіймають владні позиції, на противагу державним службовцям апарату, більшість з яких головно не є зацікавленими в реформах, що змінюють попередній усталений спосіб діяльності.
Підсумовуючи викладене, зазначимо, що адміністративна реформа в Україні матиме своє логічне продовження лише за наявності певних передумов. Передусім, суспільство повинно стати вимогливішим до функціонування органів публічної адміністрації, яка у такому випадку буде змушена проводити реформування. Проте початок нового етапу вдосконалення діяльності державного апарату в кожному випадку залежатиме від вищих посадових осіб держави, які повинні усвідомити першорядність цього завдання для подальшого розвитку. Окрім того, державою мали б бути виділені чималі бюджетні кошти для адміністративної реформи, дивіденди з використання яких стануть очевидними не відразу.
Щодо організаційного центру проведення майбутньої реформи, то більшість пропозицій на сьогодні зводиться до створення на певний період спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, до компетенції якого входили б виключно планування, організація та координація заходів з адміністративної реформи [4, с.33-34]. Лише подібна структура могла б систематизувати та вдосконалити існуючі програмні документи із зазначеного реформування, координувати нормотворчу діяльність та забезпечувати ефективну реалізацію прийнятих законів та підзаконних нормативно-правових актів на практиці. Без утворення такого спеціально уповноваженого органу з адміністративної реформи про неї далі говоритимемо лише у ретроспективі 1998-2002 років.
––––––––––––––––––––
1. Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 липня.
2. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. Ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668 с.
3. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Адміністративна реформа: нездійсненні мрії та втрачені можливості. – К.: Міленіум, 2002. – 136 с.
4. Адміністративна реформа в Україні – історія, очікування та перспективи / Упоряд. В.П. Тимощук. – К.: Факт, 2002. – 100 с.
5. Гурней Бернар. Введение в науку управления. – М.: Прогресс, 1969. – 430 с.
Ó Школик А., 2003
< Попередня Наступна >