ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ І. Мартьянов ©
ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІІ. Мартьянов ©Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна
У статті аналізується структура, повноваження та функції органів виконавчої влади, автором внесені пропозиції щодо оптимізації їх діяльності.
Ключові слова: адміністративна реформа, органи виконавчої влади.
Конституція України встановила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Виконавча влада, як сукупність повноважень і функцій, через свій апарат здійснює державне управління шляхом практичного застосування і виконання законів. Виконавча влада відіграє вирішальну роль у виконанні завдань держави, оскільки володіє і розпоряджається всіма матеріальними, фінансовими ресурсами країни, кадрами.
Адміністративна реформа в Україні передбачає докорінну зміну державного управління, зокрема, формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління.
Протягом п’яти років адміністративної реформи відбулися значні зміни у діяльності виконавчої влади. Суттєво змінилася структура Кабінету Міністрів України. Зменшилась кількість членів Уряду до 23-х. Створені урядові комітети, робочі органи Кабінету Міністрів, які розробляють урядову політику і сприяю
Роботу Кабінету Міністрів забезпечує Секретаріат на чолі з Міністром Кабінету Міністрів України [1], посаду якого раніш заміщував Урядовий секретар.
Указом Президента України від 29 травня 2001 року "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" розмежовані політичні і адміністративні посади [2].
До політичних посад віднесені: Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр, віце-прем’єр-міністри та міністри, всі вони не відносяться до категорії державних службовців.
Для постійного зв’язку з Верховною Радою України у Кабінеті Міністрів встановлена посада Міністра у зв’язках з Верховною Радою України [3].
Порядок роботи Кабінету Міністрів визначено Тимчасовим регламентом, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року [4].
З метою забезпечення конституційного права громадян на звернення Кабінет Міністрів України прийняв постанову "Про організацію особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України" від 11 вересня 2003 року і затвердив Порядок організації та проведення прийому [5].
Важливим кроком для розвитку демократії і реалізації прав громадян на участь в управлінні державою і на вільний доступ до інформації про діяльність органів виконавчої влади є Постанова Кабінету України "Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади від 4 січня 2002 року, в якій центральні органи виконавчої влади, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації зобов’язані, починаючи з січня 2002 року, забезпечити розміщення і постійне поновлення інформації на власних веб-сайтах у мережі Інтернет [6].
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2002 року визначені функціональні обов’язки Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра і віце-прем’єр-міністрів [7].
Проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" передбачає зміну форми правління держави з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, зміну структури і правового положення вищих органів державної влади, у тому числі Кабінету Міністрів України.
Значно збільшуються його повноваження і повноваження Прем’єр-міністра України. Передбачені зміни інших органів виконавчої влади.
Сьогодні в Україні існує дуалізм виконавчої влади. Повноваження і функції Кабінету Міністрів України дублюються Президентом України та його адміністрацією, а деякі з них позбавляють Кабінет Міністрів можливості впливати на підпорядковані йому органи виконавчої влади у повному обсязі. Наприклад, Головне управління державної служби України прямо підпорядковується Президенту України, незважаючи на те, що в Законі "Про державну службу України" воно має бути при Кабінеті Міністрів України.
Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх перших заступників, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження.
Останнім часом Кабінет Міністрів активізував свою діяльність. Прийнята Програма Уряду [8], яка поступово виконується. Підвищена заробітна плата, пенсія, погашена заборгованість минулих років, збільшились економічні показники, своєчасно подано проект державного бюджету на 2004 рік у Верховну Раду України, яка прийняла Закон про бюджет.
Проте залишається проблема правового регулювання діяльності органів державного управління. Вже дванадцять років Верховна Рада України не може прийняти закон про Кабінет Міністрів України, існує нагальна необхідність в урегулюванні законами діяльність інших органів виконавчої влади.
За час проведення адміністративної реформи відбулися значні зміни в діяльності центральних органів виконавчої влади. Вдосконалена їхня система, правове положення і структура.
Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 року [9] зі змінами визначено, що до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні кабінети (державна служба) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Дана характеристика кожному виду центральних органів.
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.
Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має особливі завдання та повноваження, особливий порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності та вирішення інших питань. Вони мають різні назви: комітети, фонди, головні управління, комісії, адміністрації, департаменти.
Діяльність центральних органів виконавчої влади врегульована "Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України" – затвердженим Указом Президента України від 12 березня 1996 року [10], положеннями про відповідні центральні органи виконавчої влади, постановами уряду, указами Президента України.
Центральні органи виконавчої влади очолюються міністрами (керіниками), яких призначає Президент України. Вони мають заступників, перших заступників, яких також призначає Президент України.
Для вирішення найважливіших питань утворюються колегії у складі міністра (керівника), заступників за посадою, інших керівних працівників. Члени колегії затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Для розгляду наукових питань може створюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців.
Структура центральних органів виконавчої влади складається з функціональних підрозділів, які забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності центральних органів виконавчої влади (департаменти, управління, відділи, сектори) і обслуговуючих, які виконують роботу, пов’язану з забезпеченням належних умов функціонування центрального органу виконавчої влади (господарське управління, відділ господарського обслуговування та матеріально-технічного забезпечення; загальний відділ; протокольний та ін.) [11].
З метою скорочення державних витрат на утримання органів виконавчої влади постановою Кабінету Міністрів України затверджена гранична чисельність працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та встановлено ліміт легкових автомобілів, що їх обслуговують [12].
У 2000 р. у складі центральних органів виконавчої влади були утворені урядові органи державного управління [13] (департаменти, служби, інспекції). Вони в межах своєї компетенції беруть участь у реалізації державної політики у відповідній галузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади.
Урядовий орган очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням керівника центрального органу виконавчої влади. Керівник урядового органу має заступників, які також призначаються і звільняються Кабінетом Міністрів України. Урядовий орган може, за погодженням з керівником центрального органу виконавчої влади, утворювати територіальні органи.
В урядовому органі діє колегія, персональний склад якої затверджується керівником центрального органу виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади залежно від виду та характеру їхньої діяльності мають у своєму складі різну кількість урядових органів. Наприклад:
- Міністерство освіти і науки України – Державний департамент інтелектуальної власності і Державну інспекцію навчальних закладів;
- Державний комітет України у справах сім’ї та молоді – Державний департамент з питань молодіжної політики;
- Державна податкова адміністрація України – Департамент розвитку та модернізації державної податкової служби і Департамент з питань адміністрування акцизного збору і контролю за виробництвом та обігом підакцизних товарів.
Центральні органи виконавчої влади видають накази, а в разі потреби, разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, місцевими органами самоврядування та представницькими органами спільні акти.
Для виконання завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, розпорядженням Президента України визнані міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні за здійснення інтеграції [14].
Отже, можна стверджувати, що реформування центральних органів виконавчої влади відбувається, однак дуже повільно.
Не виконується вимога п.12 статті 92 і 120 Конституції, що організація і діяльність органів виконавчої влади визначається, виключно, законами. В основному правовий статус центральних органів виконавчої влади урегульовано указами Президента України, до того ж відсутня стабільність їх правового статусу.
Недостатньо чітко визначено і теоретично обґрунтовано завдання і роль кожного виду центральних органів виконавчої влади, їхні функції, особливо центральних органів зі спеціальним статусом.
Є необхідність у законодавчому визначенні поняття політичний діяч, повноваження і функції міністерства, осіб, які обіймають адміністративні посади в міністерствах, розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади і їх урядовими органами.
Вкрай необхідна стабільність системи центральних органів виконавчої влади, треба припинити практику необґрунтованого перетворення центральних органів виконавчої влади з одного виду в інший.
Діяльність органів виконавчої влади здійснюється через державну службу.
Концепція адміністративної реформи в Україні накреслила основні напрями організації державної служби, зокрема, це визначення сфери державної служби і статусу державних службовців, конкурсність, об’єктивність, прозорість і гласність у прийнятті на державну службу та здійснення службової кар’єри; удосконалення адміністративної культури державних службовців, посилення суспільної довіри до них; правова захищеність, політична нейтральність на державній службі; мотивація, стимулювання, заохочення державних службовців; професійна підготовка кадрів для державної служби; відданість, сумлінність, відповідальність державних службовців і оптимізація структури управління державною службою [15]. Реалізація цих положень потребує часу і наполегливої праці органів управління державною службою.
Необхідно також, удосконалити правову базу інституту державної служби.
Закон України "Про державну службу України" прийнятий у 1993 році вже не відповідає потребам часу. Закон регламентує діяльність службовців державних органів та їхнього апарату [16]. На інші категорії службовців (інженери підприємств, установ, організацій, педагоги, лікарі) він не поширюється.
Було б доцільно прийняти основи законодавства про службу, де визначити положення, загальні для всіх службовців і окремих категорій.
Останнім часом у кадровій політиці держави відбулися певні зрушення: прийняті закони "Про службу в органах самоврядування", "Про дипломатичну службу", постанова Кабінету Міністрів "Про затвердження порядку проведення конкурсу по заміщенню вакантних посад державних службовців"; указами Президента України затверджено "Положення про координаційну раду з питань державної служби при Президентові України" і "Стратегію реформування державної служби в Україні". Ці та інші нормативні акти щодо реформування інституту державної служби дають підставу стверджувати, що відбувається процес його вдосконалення. Проте для реалізації задекларованих положень треба докласти багато зусиль.
Органи виконавчої влади і державні службовці, які у них працюють, ще не додержуються принципу служіння народу, поліпшення його добробуту, захисту прав і свобод громадян.
Є ще багато нарікань на формально-бюрократичне ставлення до громадян державних службовців, прояви неповаги і байдужості до людей.
Нова ідеологія державного управління про надання управлінських послуг громадянам, яка проголошена у Концепції адміністративної реформи досі залишається лише на папері.
Не налагоджена належна боротьба з корупцією державних службовців. Позитивні практичні наслідки реалізації адміністративної реформи щодо органів виконавчої влади та інституту державної служби, нажаль, не вирішили всіх проблем. Це торкається, перш за все, правового регулювання.
Ще досі норма, яка вже згадувалась, опублікованого і введеного в дію закону про Кабінет Міністрів України, прийнятого Верховною радою України. Відсутній закон про центральні органи виконавчої влади.
Залишаються питання оптимізації внутрішніх структур міністерств, а також створення спільних міжвідомчих підрозділів по окремих питаннях.
Не вирішені проблеми взаємодії органів місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування.
Підготовлено проект нової редакції Закону України "Про державну службу", але Верховна Рада України ще не розглянула і не прийняла його.
По великому рахунку всі зміни, які відбулися в системі органів виконавчої влади мали б покращити добробут народу, як записано в програмі уряду, але цього поки що не сталося.
––––––––––––––––––––
1. Положення про Міністра Кабінету Міністрів України, затверджено Указом Президента України від 5 червня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 18 черв.
2. Указ Президента України "Про чергові заходи щодо здійснення адміністративної реформи" від 29 травня 2001 р. // Урядовий кур’єр. – 2001. – 31 трав.
3. Указ Президента України "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. // Урядовий кур’єр. – 2001. – 31 трав.
4. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. // Офіційний вісник України 2000 р., №24 зі змінами 27 червня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 8 лип.
5. Постанова Кабінету Міністрів України "Про організацію особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України від 11 вересня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 17 верес.
6. Постанова Кабінету Міністрів "Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади" від 4 січня 2002 // Урядовий кур’єр. – 2002. – 18 січн.
7. Постанова Кабінету Міністрів України "Про функціональні повноваження Прем’єр-міністрів України, Першого віце-прем’єр-міністра України, і віце-прем’єр-міністрів України від 13 грудня 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. –20 груд.
8. Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Відкритість, дієвість, результативність" // Урядовий кур’єр. – 2003. – 17 верес.
9. Указ Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. // Урядовий кур’єр. – 1999. – 17 груд.
10. Загальне Положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затверджений Указом Президента України від 12 березня 1996 р. // Урядовий кур’єр. – 1996. – 28 берез.
11. Постанова Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади та його структурних підрозділів від 15 жовтня 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – 23 жовт.
12. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження граничної чисельності працівників апарату міністрів, інших центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та встановлення мінімуму легкових автомобілів, що їх обслуговують" від 26 лютого 2000 р., зі змінами // Урядовий кур’єр. – 2000. – 29 берез. – 2001. – 8 черв. – 2002. – 3 січ.
13. Типове Положення про урядовий орган державного управління, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2000 р.
14. Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затверджений Розпорядженням Президента України від 6 липня 2000 р. // Урядовий кур’єр. – 2000. – 11 лип.
15. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998.
16. Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52.
© Мартьянов І., 2004
< Попередня Наступна >