МІСЬКА РЕФОРМА 1870 Р. ТА ЇЇ НАСЛІДКИ ДЛЯ МІСТ ВОЛИНСЬКОЇ ГУБЕРНІЇ І. Омельчук
МІСЬКА РЕФОРМА 1870 Р.
ТА ЇЇ НАСЛІДКИ ДЛЯ МІСТ ВОЛИНСЬКОЇ ГУБЕРНІЇ
І. Омельчук
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна
В статті розглядаються політичні та правові наслідки міської реформи 1870 року для
міст Волинської губернії.
Ключові слова: міська реформа, Волинська губернія, правові наслідки.
Сучасна Українська держава продовжує реформування правового інституту
місцевого самоврядування. Продовження муніципальної реформи зумовлює
необхідність підвищення якості правового регулювання суспільних відносин у
сфері вирішення територіальними громадами важливих питань місцевого значення.
З цією метою зростає важливість наукових досліджень, у тому числі історико-
правових, які мають сформувати об’єктивні рекомендації щодо змін
конституційного та муніципального законодавства. Тому є актуальним і корисним
вивчення особливостей міської реформи 1870 р. уВолинській губернії.
У другій половині ХІХ ст. в Російській імперії визріла необхідність реформи
міського самоврядування.
Перший варіант проекту реформи був підготовлений 1864 р., але тільки
1870 р. третій проект отримав силу закону. Міське положення, після підписання
проекту царем 16 червня 1870 року, набуло чинності і повинно було вводитися
у 45-ти губерніях, зокрема у 9-ти губернських і прирівняних до них міст
України. Відносно західних губерній, а отже і Волинської, це питання повинно
було розглядатися пізніше. Рефор
внутрішніх справ з урахуванням місцевих особливостей. Міністерством 5 липня
1870 р. за № 6508 зроблено повідомлення Київському, Подільському і
Волинському генерал-губернатору, що згідно з рішенням Державної Ради 16 червня 1870 р. цар затвердив нове міське положення. Відносно запровадження
цього положення в містах західних губерній міністерству внутрішніх справ
“...поручено было войти в особое сношение с местными генерал-губернаторами
и предположения свои внести на разрешение законодательным порядком” [1] і
лише Законом від 29 квітня 1875 р. який був затверджений Указом Сенату від 6
червня 1875 р. № 24929 “..постановлено применение к несостоящим в частном
владении городам Западного края Городового положения 1870 года …”(7/а).
Передусім враховувалися політичні міркування. Зрозуміло, що така урядова
політика щодо Правобережної України з питання проведення реформи міського
громадського управління відзначалася тією специфікою, що територія
Правобережної України до кінця XVIII ст. знаходилася під владою Речі
Посполитої. Враховуючи своєрідність політичної обстановки, близькість до
кордону, строкатість національного та релігійного складу населення, на
території цих губерній тимчасово було залишено в силі і польсько-шляхетське
законодавство і Литовський статут. Тому на відміну від інших губерній, в яких
Міське положення повинно було вводитися якомога швидше, у західних
губерніях було поставлене завдання поступового реформування міського
громадського управління. Вважалося за потрібне починати з тих міст, “де це не
видається шкідливим та небезпечним”. Уведення Міського положення повинно було сприяти подоланню своєрідності умов Західного краю, при цьому
ставилася мета уніфікувати міське управління Правобережної України з
міським управлінням центральних губерній Російської імперії.
У 1873 р. на запит Міністерства внутрішніх справ генерал-губернатор
Південно-Західного краю відповів, що поки в містах переважає населення євреїв і
поляків, давати їм права громадського представництва у тих масштабах, які
визначені Міським положенням, було б небезпечно. Тому він наголошував на
необхідності проводити міську реформу поступово. Ця пропозиція була
підтримана соціальною урядовою комісією, створеною для обговорення питання
про застосування Міського положення в містах західних губерній. Вона була
схвалена іДержавною Радою та імператором.
Щодо введення Міського положення в містах Волинської губернії, то в
справах губернського міського управління зовсім не було на той період
відомостей про те, чи піднімалося взагалі питання про введення Положення.
Доповідь було підготовлено в січні 1879 р., хоча ще 26 жовтня 1875 р. за
№ 1896 Волинським губернатором було спрямовано Київському, Подільському
і Волинському генерал-губернаторові лист-клопотання, в якому зазначалося,
що стан міст Волинської губернії в багатьох відношеннях незадовільний.
Зовнішній вигляд не впорядкований, міська власність не дає необхідного
прибутку і їх внутрішнє управління бажає бути кращим. Волинський
губернатор на основі досвіду зробив цікавий висновок: головна причина зла
криється в незадовільному особовому складі міських дум і за теперішніх умов
виборів міського управління кращий склад їх навряд чи можливий. Під впливом
різних причин на міські громадські посади беруть людей, які або зовсім
професійно не підготовлені до цього, або використовують їх для особистих
цілей. Він звертав увагу на те, що для усунення цього недоліку недостатньо
адміністративних заходів. Губернатор наводив приклад про те, що на
попередніх виборах було вжито заходів щодо поліпшення складу дум, але
результат залишився незадовільним. Враховуючи це, Волинський губернатор
керувався з клопотанням про дозвіл на введення нового Міського положення в
містах Житомирі і Новоград-Волинському: у Житомирі через повагу до
адміністративного положення та його населення, а в Новоград-Волинському
для того, щоб звільнити міську думу від завідування чотирма власницькими
містами (Рівне, Острог, Заславль, Старокостянтинів) і сорока вісьмома
містечками, які з введенням Міського положення повинні одержати нове
самостійне управління.У відповіді Київського, Подільського і Волинського генерал-губернатора від 1
листопада 1875 року за № 3096 на подання Волинського губурнатора від 26 жовтня
1875 р. за № 1896 повідомлялося про його готовність прийняти на себе клопотання
про введення в м. Житомирі Міського положення 1872 р.. Щодо м. Новоград-
Волинського питання вирішувалося складніше. З введенням у цьому місті нового
Міського положення вимагалося б відповідно до ст. 3 Закону від 29 квітня 1875 р.
одночасне введення спрощених громадських управлінь і міського старости (за
вибором громади) у чотирьох власницьких містах і всіх містечках повіту. Тому
пропонувалося відносно Новоград-Волинського ввійти з іменним поданням на
найближче обговорення.
У відношеннях від 15 липня і 15 вересня 1876 р. губернатор повідомляв
Міністерство внутрішніх справ про можливість запровадження згідно з
правилами, викладеними в Законі від 29 січня 1875 р., самостійних міщанських управлінь у міщанських громадах, приписаних у Житомирському повіті до
поселень Слободища – 38, Домчика – 78, Железняків – 83, Коровинці – 108,
Половецьк – 130, Пилипи – 155, Ягодинці – 198, Новогорошківська Буда – 2860
душ; у Рівненському повіті до Майдан-Гути – 33, Медведівки – 36, Чудової – 46,
Вульки – 48, Невіркової -264, Майдан-Вирцки – 382, Бистриці-Антонівки – 1179
душ; у Новоград-Волинському повіті – до Янушівки – 78, Пилипам-Кошарам –
113 душ було звернуто увагу на те, що ці громади, складаючись винятково з
міщан-християн, були приписаними до сіл ще до дев’ятої ревізії, утворюючи
самостійні одиниці по відбуванню повинностей. У перелічених поселеннях у
більшості випадків переважало сільське населення (наприклад, у Слободищах із
516 жителів чоловічої статі – 497 селян, у Янушівці із 104 – 97, в Чудові із 101 –
93), тому вони мали аграрний характер*. Завідування приписаними до сіл
міщанськими громадами з боку теперішніх міських громадських управлінь
відбувалося через збирачів податків і їхніх помічників і виражалося у тому, що і
завідування міщанськими громадами. Ще одна відмінність між міщанами, які
були приписані до сіл і тими, які проживали в містах і містечках, полягала в
тому, що перші не виплачували встановленого на користь казни податку за
належну їм в селі нерухомість як такі, що проживали поза міськими
поселеннями.
Міщанські громади, які були приписані до сіл Житомирського повіту,
складеними ухвалами, виявили бажання приписатись до містечок. Волинський
губернатор єдину перепону на цьому шляху вбачав в остаточному утворенні
станових міщанських управлінь у Житомирському повіті Київський, Подільський і Волинський генерал-губернатор 19 вересня 1879
року спрямував листа за № 4412 до виконуючого обов’язки Волинського
губернатора, в якому запропонував пришвидшити відповідь на відношення від 27
березня 1879 року за № 1472 з питання про якнайшвидше введення Міського
положення в містах Волинської губернії*. За пропозицією генерал-ад’ютанта
князя Дондукова-Корсакова від 1 листопада 1875 р. за № 3096 вимагалося подати
відомості з питання введення спрощеного управління в чотирьох власницьких
містах, якими завідує Новоград-Волинська дума, а саме – в Заславі, Острозі,
Рівному, Старокостянтинові, а також міщанських управлінь в усіх містечках цих
п’яти повітів. 8 січня 1876 р. було доручено повітовим справникам зібрати і
подати необхідні з цього питання відомості. Після одержання підготовлених
відомостей колишні генерал-губернатор тимчасово призупинив введення у
Волинській губернії нового Міського положення. Це пояснювалося бажанням
* Додамо, що на середину ХІХ ст. відсоток селян у складі мешканців міст в Україні в цілому
знизився: з 41 % (щоправда разом зіноземцями та приказними служителями) у 1816 р. до 17% у
1861 р. У Волинській губернії із 123 тис. населення селяни становили 6,2 тисячі. Однак,
зрозуміло, у різних містах ситуація могла відрізнятись. Це відображалось і на заняттях
мешканців. Якщо у Житомирі “хліборобством і взагалі сільськими промислами міські жителі
зовсім не займаються”, то у Новоград-Волинську та Овручі ситуація була протилежною. Тут
землеробство власне і було основним заняттям. Див. [2, c.135–137].
* Приблизно з цього ж часу почалося впровадження міського права в Подільській губернії.
Вибори у Кам’янці-Подільському відбулися у 1878 р. у Вінниці, Могилеві, Проскурові, Барі,
Летичеві, Літині, Брацлаві, Гайсині, Хмільнику – у 1880 р., у деяких інших містах – протягом
наступних двох років. Див.: [3, c.45–46] бачити результати впровадження нового міського громадського управління в
м. Житомирі. Згодом згідно з пропозицією генерал-губернатора від 27 березня
1879 р. за № 1472, Волинський губернатор граф Ю.М. Подгорічені-Петрович 25
квітня 1879 р. запропонував Новоградволинському, Заславському, Острозькому,
Старокостянтинівському, Рівненському повітовим справникам надати необхідні
відомості відповідно до вказаної форми. Міським головам повітових міст
Волинської губернії запропоновано запросити жителів повітових міст до
складення ухвал з питання введення Міського положення; підготувати відомості
щорічних бюджетів міст за останні три роки.
Волинське губернське правління розглядало питання про введення у цих
містах самостійних міщанських управлінь, крім спрощених громадських.
Міністр внутрішніх справ в циркулярі від 18 липня 1880 р. за № 3453
запропоновано вилучити станові справи міщан із відання спрощених міських
громадських управлінь власницьких міст Рівного, Старокостянтинова, Острога,
Заславля і утворити в них самостійні міщанські управління, прирівнявши їх за
сферою діяльності до таких же міщанських управлінь у казенних містах. Згідно
із довідкою у справах губернського правління з’ясувалося, що міністр
внутрішніх справ циркуляром від 18 листопада 1880 р. за № 7205 повідомив
генерал-губернатору, що з боку міністерства немає перепон щодо введення в
дію Міського положення у Новоград-Волинську і заснування у власницьких
містах Рівному, Острозі, Заславлі і Старокостянтинові спрощених громадських
управлінь, а в містечках повітів цих п’ять міст – особливих міщанських
управлінь на основі Закону 29 квітня 1875 року. Підпорядкованість і
відповідальність спрощених громадських управлінь повинні бути такими, як і
покладені на міські думи, де не введено Міського положення 1870 р.
Губернське правління постановою від 18 лютого 1881 р. і приписом від
15 квітня 1881 р. за № 676 вказало Новоград-Волинській міській думі на
необхідність проведення виборів міських старост, по одному і по два помічники
на загальних зборах купців і міщан в містах Рівне, Острог, Заславль,
Старокостянтинів. Міщанські громади, які були в селах, наприклад, такі, як
Бистрицько-Антонівська Рівненського повіту, підлягали віданню міщанських
управлінь міст. Тому губернські правління приписали повітовим справникам
Рівненському (припис № 681), Острозькому (припис за № 682), Заславльському
(припис за № 683), Старокостянтинівському (припис за № 684) сприяти
зібранню сходів для проведення виборів.Стосовно самостійних міщанських управлінь в означених повітових містах,
то незалежне спрощене громадське управління не було зазначене. Згідно з
пропозиціями генерал-губернатора від 9 і 18 липня 1881 р. за № № 3249 і 3453
загальним зборам міщан міст Рівне, Острог, Заславль, Старокостянтинів потрібно
було провести без затримки вибори міщанських старост і їхніх помічників. У
листі Волинського губернатора від 9 листопада 1881 р. за № 13492 до генерал-
губернатора було зазначено, що в разі утворення міщанських управлінь у
містечках повітових власницьких міст Волинської губернії і з нагоди
встановлення у них спрощених громадських управлінь, а також у містечках, що
знаходяться у віданні казенних міст – Луцьк, Новоград-Волинський, Ковель,
Овруч і Володимир-Волинський, при введенні Міського положення 1870 р. було
виявлено, що містечка Рожище, Троянівка, Гулевичево, Рафалівка, Владимирець
Луцького повіту; Несухоложі, Стобихва, Кащівка, Мельниця, Камінь-Каширськ
Ковельського повіту; Дружкопіль, Локачі, Озеряни, Озютичі, Порицьк, Горохів, Киселин, Устилуг, Свинюхи Володимир-Волинського повіту; Славечна, Олевськ
Овруцького повіту; Городниця Новоград-Волинського повіту; Теофіполь
Старокостянтинівського повіту мають винятково єврейське населення. Тому
згідно з висновком Волинського в міських справах присутствія варто допустити
вилучення із дії ст. 983 “Устава о станах” (1876 р.). Беручи до уваги, що
міщанські управління представлені установами, де зловживання допускалися у
великих розмірах, то об’єктивний контроль над ними з боку губернського
начальства без участі самої громади неможливий.
Вважалося, що утворення міщанських управлінь взагалі закріпить характер
міських поселень за містечками. Більшість із цих поселень зовсім не мали права
називатися містечками (Александрія, Людвіполь, Березни, Домровиці
Рівненського, Межиріччя Острозького повіту). Отже, кількість міських поселень
штучно би збільшилась, але це не входило у плани уряду. Утворення в містечках
значної кількості міщанських містечкових управлінь з винятково єврейськими
посадовими особами буде вже недопустима лише вилученням із дії ст. 983 “Устава
о станах” (1876 р.).
Реформа 1870 р. міського самоуправління скасувала становий принцип
представництва, натомість запровадила майновий ценз*. Це і надалі давало змогу
управляти містом найбільш заможним мешканцям. Дума здійснювала нагляд за
діяльністю виконавчих органів, за станом торгівлі, визначала розміри місцевих
зборів та займів, встановлювала такси на продукти харчування, вирішувала
питання про виділення земельних ділянок під будівництво, спірні питання у
справах ремісників та купецьких гільдій тощо. Спочакту укладався список
виборців до думи, котрий потрібно було оголосити за два місяці до виборів.
Процедуру висунення кандидатів у члени міської думи спеціально не
обумовлювали. Міська управа розповсюджувала запрошення на голосування
серед виборців через поліційні органи. Виборців мало бути більше, ніж кількість
осіб, котрих обирали до думи. У випадку відсутності достатньої кількості
виборців, вибори переносили на інший день. Повторні вибори не потребували
такої норми. Це стало важливим уточненням, оскільки активність виборців була
слабкою, а їхнє ухилення від голосування було в цей час поширеним явищем. Це
пояснювалось тим, що вибори відбувалися в робочі дні. а голосування могло
затягнутись на цілий день [3, c. 46–48]. Голосували за кожного кандидата окремо,
таємно, балотуванням кулями (опускання кулі в ліву (“за”) або праву (“проти”)
частину скриньки). Кандидати на гласних подавались кожним розрядом окремо
перед початком голосування. Офіційна агітація була заборонена. Суб’єктами
виборчого права були і юридичні особи (церкви, монастирі, компанії, установи),що мали нерухомість у місті та сплачували відповідні збори [3, c. 46]. Членом
міської думи міг стати кожен, хто мав право голосу. Обрнаним до міської думи
* Цікаво порівняти, що уЛьвові, який перебував на цей час у складі Австро-Угорщини, при
запровадженні нового міського статуту 1870 р. такожвводився майновий ценз – мешканець міста
отримував виборче право, якщо сплачував до казни не менше 8 крон безпосередніх податків. Від
майнового цензу були звільнені духовенство, службовці, адвокати, нотаріуси, лікарі,
відповідальні редактори газет, професори вищих навчальних закладів, учителі початкових і
середніх шкіл, офіцери у відставці. Позбавлялись виборчого права військовослужбовці, особи під
опікою, робітники з одноденним або тижневим заробітком. Див.: [4, c. 127]. вважався той, хто отримав більшість голосів відносно кількості виборців. Якщо
таких було менше, ніж потрібно, провадилось додаткове голосування серед
кандидатів, котрим необхідно було б набрати відносну більшість голосів. Справи
в міській думі вирішувались простою більшістю голосів, рішення було законним,
якщо його прийняли в присутності не менше однієї третини гласних. Постанови
міської думи були обов’язковими для всіх городян [5, c. 11–12, 14]. Додамо, що
законодаваство чітко розмежовувало виборців за віросповіданням. Зокрема, було
передбачено, що нехристияни не повинні становити більше однієї третини усіх
гласних думи [7].
Виконавчим органом влади міських дум були міські управи. Створювались
вони в містах з 1875 р. [8] Їхня компетенція, однак, була обмежена рамками
ведення поточних справ щодо міського господарства, складала проекти міських
витрат, збирала та розпоряджалась міськими зборами, створювала для міської думи
необхідні їй довідки.
Отож, демократичні реформи 60–70-х років ХІХ ст. у Російській імперії мали
позитивний вплив на розвиток державно-правових інститутів у Волинській
губернії. Міська реформа 1870 р. стала основою певної демократизації органів
міського самоврядування, проте надання їм повної незалежності від органів
виконавчої влади не відбувалося. Особливістю проведення міської реформи
1870 р. у Волинській губернії було те, що ця реформа була проведена не відразу,
а поступово, оскільки центральна влада Російської імперії не бажала
розширювати правовий статус українських міст.
––––––––––––––––––
1. Дело о введении Городового положения 1870 года. ЦДІА України, Ф. 442. Оп. 103. спр.
199, Ч. ІІ.
2. Гуржій І. Розвиток товарного виробництва і торгівлі на Україні (з кінця XVIII ст. до
1861 року). – К.: Вид-во АН УРСР, 1962.
3. Мельничук О. Реалізація виборчого права в Подільській губернії за міським
положенням 1870 року // Наукові записки Вінницького державного педагогічного
університету ім. М. Коцюбинського. Серія: історія. – Вінниця, 1999. – Вип. 1. – С. 45–
46.
4. Кульчицький В. Статут міста Львова 1870 р.: його зміст і значення // Вісн. Львів. Ун-
ту. Сер. юрид. – Львів, 2004. – Вип. 39. – С. 127.
5. Токарев В.Н. Харківське міське самоврядування за Городовим положенням 1870 року /
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Харків, 1998.
6. Городовое положение с объяснениями. Изд. 2-е. – СПб: Изд-е хозяйственного
департамента, 1872. – Ст.35.
7. Полное собрание законов. – 1875. – № 54640.
< Попередня Наступна >