ІНСТИТУТ ПРИМИРЕННЯ СТОРІН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ Г. Ткач
ІНСТИТУТ ПРИМИРЕННЯ СТОРІН
В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
Г. Ткач
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська 1. 79000 Львів, Україна
Стаття присвячена дослідженню важливого інституту адміністративного
судочинства – інституту примирення сторін. Як один із способів вирішення публічно-
правового спору, примирення має свої особливості, що відрізняють його від інституту
мирової угоди в цивільному процесі. В дослідженні аналізуються ці особливості,
висловлюються пропозиції щодо належного правового врегулювання процедури
застосування примирення в адміністративному судочинстві.
Ключові слова: примирення, умови примирення. адміністративне судочинство,
мирова угода(договір), сторони, суд, публічно-правовий спір, адміністративний процес.
Конституція України проголосила побудову правової демократичної держави,
в якій людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека
визнаються найвищою соціальною цінністю. Відповідно, права і свободи та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Власне необхідність
створення механізму забезпечення таких гарантій зумовила проведення реформи
судової системи в Україні. Ця реформа пов’язана також з удосконаленням
адміністративного судочинства та правового регулювання окремих його інститутів,
що розширило б можливості учасників адміністративно-правових та інших
публічно-правових відносин більш ефективно вирішувати спірні ситуації.
Звернення до суду вважається основним способом захисту порушених прав,
свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у відносинах з органами публічної
адм
... |
статті 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 25 листопада
1997 року, такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від
того, що раніше прийнятий закон встановлював інший порядок їх розгляду
(оскарження до органу, посадової особи вищого рівня підпорядкування). Крім того,
подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає
оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності у суді [1]. Для реалізації такого захисту в Україні запроваджено одну з існуючих у світі
моделей адміністративної юстиції, яка представлена адміністративним
судочинством та системою спеціалізованих адміністративних судів. Для
забезпечення діяльності цієї моделі та системи спеціалізованих судів був
прийнятий та набув чинності з 1 вересня 2005 року Кодекс адміністративного
судочинства (надалі КАС України). Новий порядок вирішення публічно-правових
спорів передбачає нові гарантії захисту та поновлення прав, свобод та законних
інтересів фізичних та юридичних осіб.
Однак, кінцевий економічний (чи інший особистий) інтерес та результат
діяльності та взаємовідносин між суб’єктами матеріально – правових відносин в
багатьох випадках залежить не тільки від їх власних здібностей та умінь, але і від
ефективності захисту ними особистих прав. При цьому результативність захисту порушених публічних чи приватних прав і законних інтересів далеко не у всіх
випадках передбачає необхідність при зверненніз відповіднимпозовомдо суду чекати
закінчення провадження і винесення судового рішення по справі. Достатнім часто є
використання інших засобів правового захисту, які дозволяють ефективно обстоювати
свої права. Одним з таких засобів захисту прав в адміністративному судочинстві
виступає примирення - важливий інститут адміністративного процесуального права,
який має водночас складну подвійну природу (матеріально – правову і процесуальну).
На відміну від судового рішення, яким закінчується судовий розгляд і яке(а часто так і
буває) може не задовольняти одну чи обидві сторони судового процесу, договір про
примирення становить собою взаємовигідний компроміс, на який добровільно
погоджуються дві сторони, міжякими виник публічно-правовий спір.
Говорячи про поняття примирення сторін в адміністративному судочинстві та
його матеріальне оформлення, не можна не згадати про інститут мирової угоди в
цивільному судочинстві як найбільш наближений аналог. Різниця в назві цих двох
інститутів “мирова угода” і “примирення” є суто термінологічною різницею, якої
могло б і не бути. За винятком окремих відмінностей, на які далі буде звернено
увагу, сутність та призначення цих двох інститути є однаковою.
Відомий французький юрист Біго-де-Преамене в одному зі своїх виступів на
законодавчому зібранні, яке присвячувалося правилам про мирову угоду сказав: „Зі
всіх способів припинення (вирішення) спорів, що виникають між людьми у зв’язку
з різноманітними до безконечності відносинами, в тому числі й тих, що вже
передані на розгляд суду, найщасливішим за своїми наслідками вважається мирова
угода”. В даному визначені можна побачити наголос автора цих слів на позитивних
(найбільш сприятливих) для сторін правових наслідках використання саме такого
способу захисту порушеного права, що є дуже важливим для учасників спору [2].
При дослідженні юридичної природи інституту примирення в
адміністративному судочинстві, слід врахувати те, що останній існує в рамках
інституту захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб у
сфері публічно-правових відносин. Якщо реалізація права на захист здійснюється
безпосередньо самою уповноваженою особою, то до засобів захисту прав
відносяться такі прийоми, використання яких допускається законом для суб’єктів адміністративного та інших галузей публічного права. І перш за все до одного з
таких засобів правового захисту слід віднести примирення. Можна сказати, що
захист прав допускає використання цілої системи способів, форм, засобів, тобто
здійснюється комплексно, за допомогою відносно самостійних і різних за
галузевою приналежністю, матеріально – правових способів захисту суб’єктивних
прав та охоронюваних законом інтересів і процесуальних форм їх здійснення.
Інакше кажучи, суттєвим в інституті правового захисту слід вважати єдність його
матеріального змісту і процесуальної форми. Ця єдність полягає в тому, що
можливості матеріально – правого характеру, які надаються уповноваженій особі,
можуть бути реалізовані шляхом їх здійснення у встановленому законом судовому
порядку, який визначається нормами процесуального права.
Щодо примирення сторін в адміністративному судочинстві, то це нове і досить
непросте правове явище, яке знаходиться на межі матеріального і процесуального
права. Заперечувати наявність у такому примиренні матеріально – правових
елементів безпідставно, оскільки публічно-правовий спір, що розв’язується за їх
допомогою, виникає і закінчується у сфері саме матеріального права. Однак
перенесений у процесуальну площину спір набуває нового, процесуального
значення. Врегулювання спору в сфері матеріального права не передбачає безпосередньо будь – яких процесуальних наслідків. Для цього необхідні
відповідні процесуальні дії. Такими діями і є затвердження (визнання) мирової
угоди судом і, як наслідок, припинення провадження по справі.
Отже, тільки при наявності цих двох юридичних фактів – правової угоди і
ухвали судового органу, що затверджує (визнає) її, можна говорити, що
примирення сторін відбулося і на цій підставі провадження у справі є закритим. Це
в свою чергу дає підстави говорити про подвійну природу примирення. З одного
боку, примирення – це угода між сторонами про завершення публічно-правового
спору, з іншого – врегулювання матеріальних (позитивних) публічно-правових
відносин. Тому примирення за своєю природою є складним юридичним явищем,
зміст якого становить договір як угода у площині матеріального публічного права і
ряд елементів процесуального характеру. Можна навіть сказати, що це своєрідний
матеріально – правовий спосіб захисту суб’єктивного права (як засіб здійснення
прав і інтересів в разі їх порушення або оспорювання), поєднання своєрідної
правової угоди і спеціально встановлених законом процесуальних дій.
Підсумовуючи сказане вище, можна виділити декілька ознак, характерних для
примирення сторін:
– необхідність в укладенні угоди (договору) примирення виникає тоді, коли має
місце факт порушення суб’єктивного права, який вже відбувся. Вчиняючи її,
сторони переслідують мету захисту свого права. Таким чином, основною
визначальною ознакою виступає правова мета такої угоди – захист
суб’єктивного права;
– з урахуванням специфіки мети такої угоди її суб’єктами повинні бути
протилежні сторони. Учасником останньої може виступати тільки особа, яка
має безпосередній інтерес у її вчиненні;
– для вчинення такої угоди необхідне волевиявлення сторін;
– взаємність поступок: кожна сторона повинна поступитися частиною свого
права, розраховуючи на таку ж поступку від іншої сторони. Вважаю, що ця
ознака дозволяє говорити про особливу (компромісну) природу договору про
примирення;
– невизначеність, спірність права, сумніви у його здійсненні, спонукають і
зумовлюють намагання сторін без втручання держави (в особі суду)
захистити те, що їм належить шляхом пошуку і погодження взаємовигідного
варіанту.З урахуванням викладеного вище, примирення сторін можна визначити як
письмово оформлений договір (угоду), що укладається сторонами публічно-
правового спору з метою захисту своїх прав, свобод та інтересів, згідно якого вони
зобов’язуються зробити взаємні поступки для врегулювання вже початого між
ними спору, який переданий до суду.
В адміністративному судочинстві питання примирення сторін регламентується
нормами КАС України. Так у п. 3 ч. 1 ст. 157 КАС України зазначено, що
провадження в адміністративній справі може бути закрите у зв’язку з примиренням
сторін. Примиренням буде визнаватися повне або часткове врегулювання спору на
основі взаємних поступок.
Недоліком законодавчого регулювання є те, що в ст. 113 КАС України, яка
закріплює інститут примирення питання сторін в адміністративному судочинстві
не зазначено, яким чином оформляється таке примирення (усне чи письмове
клопотання, заява, угода тощо) і яким чином сторони повідомляють суд про своє
рішення. В Цивільному процесуальному кодексі міститься нормативне закріплення як поняття мирової угоди, так і порядку повідомлення сторонами суд про
досягнення ними примирення (укладення мирової угоди).
Деякі процесуальні можливості сторін випливають з окремих статей КАС
України. Так, керуючись ст. 49 КАС України “Права та обов’язки осіб, які беруть
участь у справі”, сторони можуть заявити клопотання про закриття провадження у
зв’язку з мирним врегулюванням спору (примиренням). Крім цього можна
послатися на ч. 3 ст. 51 КАС України “Права та обв’язки сторін” де зазначено що
сторони можуть (це їх процесуальне право) досягти примирення на будь – якій
стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в
адміністративній справі.
Однак аналіз принципів адміністративного судочинства допомагає дійти
висновку про те, що самого клопотання (заяви) сторін про закриття справи у
зв’язку з примиренням є не достатнім для закінчення справи з такої підстави.
Так, в ст. 11 КАС України закріплено один із принципів адміністративного
судочинства, а саме принцип офіційного з’ясування обставин справи. Відповідно
до цього принципу суд повинен повно, всебічно та об’єктивно дослідити та
перевірити законність закриття провадження у справі з тої чи іншої підстави. В
даному випадку суд повинен перевірити умови примирення та визнати їх в ухвалі
про закриття провадження в справі. Таким чином стає очевидним, що умови
примирення, яких досягли сторони адміністративного процесу, повинні бути
матеріально закріпленими у формі угоди (договору). Це випливає також з того, що
в такому примиренні містяться істотні умови договору, а саме: сторони
примирення, предмет, права та обов’язки сторін, можливі строки виконання
взаємних зобов’язань, дата укладення Хоча в КАС України відсутнє законодавче закріплення порядку оформлення
примирення між сторонами (форма письмово закріплення) на практиці це
відбувається, як правило, у формі письмової угоди (договору) про примирення.
Наприклад, Ухвалою Франківського районного суду м. Львова від 20.01.2010 року
про закриття провадження у справі за позовом фізичної особи до міського голови
Львова про зобов’язання надати відповідь на його звернення та накладення
адміністративного стягнення, визнано умови примирення між сторонами, викладені
в Договорі про примирення від 20.01.2010 року [3]. Ухвалою Львівського окружного
адміністративного суду від 08.02.2010 року закрито провадження у справі на підставі
подання сторонами та визнання судом угоди про примирення [4].
Процесуальне законодавство зобов’язує суддю (суд) роз’яснити сторонам
можливість їх примирення і сприяти такому примиренню сторін. Можливість
закінчення спору шляхом примирення має з’ясовуватися суддею ще в процесі
підготовки справи до розгляду, тому не випадково стаття 113 КАС України має
назву “Примирення сторін під час підготовчого провадження”. Врегулювати спір
до початку судового розгляду справи є основною метою проведення попереднього
судового засідання згідно положень Кодексу. Проте сторони можуть скористатися
правом на примирення і до винесення рішення судом по суті спору, в апеляційній
чи касаційній інстанції у випадку подання учасниками справи скарги.
При укладенні угоди (договору) про примирення можуть враховуватись загальні
правила вчинення правочинів у письмовій формі. В такій угоді доцільно зазначити:
найменування документа, місце та дату її укладення, найменування та місце
знаходження сторін, їх представників, адміністративну справу, щодо якої укладається
угода про примирення, умови угоди, зобов’язання сторін, розмір грошових сум, що
мають бути виплачені, строки виконання зобов’язань, підписи сторін. В положенні ч. 1 ст. 113 Кодексу чітко визначенні межі примирення сторін. Так,
примирення сторін може стосуватися лише прав та обов’язків сторін і предмета
адміністративного спору. З даного положення випливає, що примирення не може
стосуватися чи торкатися прав та обов’язків інших осіб, які не беруть участі у справі
чи не є її учасниками. Самі дії сторін (умови угоди про примирення) можуть
стосуватися лише тих спірних правовідносин та матеріально – правової вимоги
заявника до відповідача, стосовно яких суд повинен винести постанову. Наприклад,
особа звернулася до адміністративного суду з адміністративним позовом до
військової частини А – 3074, в якому просить поновити її на посаді техніка відділу,
стягнути заробітну плату за 11 місяців в розмірі 8939,50 грн. та моральну шкоду в
розмірі 2000 грн. У судовому засідання сторони подали клопотання про примирення,
відповідно до якого позивачка зобов’язується не стягувати з відповідача заробітну
плату за 11 місяців та моральну шкоду, а відповідач – поновити позивачку на посаді
діловода у відділі служби захисту інформаціїз врахуванням стажу за період з червня
2006 року до визначеного часу [5].
Цей приклад правильно оформленої мирової угоди чітко показує, що умови
примирення можуть бути сформульовані не лише в межах вимог, що мають
кількісний характер. Так, сторони в адміністративній справі можуть домовитися
також і про розмір грошового відшкодування заявнику. Умови можуть стосуватися
і меж розсуду (дискреції), якізакон допускає для суб’єкта владних повноважень. В
даному випадку відповідач поновив заявника не на попередній посаді техніка
відділу, а за умовами примирення на посаді діловода у відділі служби захисту
інформаціїзізбереженням трудового стажу.
Суд зобов’язаний, керуючись в адміністративному судочинстві принципом
офіційного з’ясування всіх обставин у справі перевірити, чи не суперечить угода
про примирення законодавству, чи не виходить за межі повноважень відповідача, а
також, чи не порушує вона прав і охоронюваних законом інтересів інших осіб.
Тому у випадку, коли предметом адміністративного позову є визнання незаконним
(нечинним) та скасування нормативно – правового акта, який порушує права,
свободи та законні інтереси заявника чи інших осіб, не завжди можна використати
інститут примирення сторін. При примиренні в такій справі обов’язковою умовою
для законності угоди про примирення є зміна чи визнання такого акта незаконним
(нечинним) та його відміна. Якщо позивач в умовах примирення не наполягає на
визнанні такого акта незаконним (нечинним), суд зобов’язаний відмовити у
прийнятті та визнання такої угоди про примирення постановивши про це ухвалу і
продовжити судовий розгляд. Суд також не визнає угоди про примирення у справі, в якій одну зі сторін
представляє її законний представник, якщо його дії суперечать інтересам особи,
яку він представляє. Дії представника повинні бути об’єктом дослідження та
ретельної перевірки з боку суду, оскільки представники не завжди діють
добросовісно. Доцільно на законодавчому рівні в КАС України, як це зазначено в
ст. 175 ЦПК України (“Мирова угода сторін”) закріпити захисне положення про те,
що до ухвалення судового рішення у зв’язку з примиренням сторін суд перевіряє,
чи не обмежений представник сторони, який висловив намір вчинити ці дії, у
повноваженнях на їх вчинення, і чи це не порушує права, свободи та законні
інтереси його довірителя.
Аналіз судової практики з розгляду публічно – правових спорів, які
завершились примиренням сторін, допомагає певним чином визначити перелік
категорій справ, в яких найчастіше використовується цей правовий інститут. Серед таких спорів можна виділити спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності
органів місцевого самоврядування, щодо оскарження нормативно-правових актів
органів виконавчої влади, індивідуальних адміністративних актів (зокрема про
відмову у видачі дозволів, ліцензій), спори з приводу прийняття громадян на
публічну службу, її проходження, звільнення та поновлення на такій службі, спори
між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у
сфері управління, у томи числі делегованих повноважень, а також спори, які
виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів [6].
Інколи на практицізустрічаються випадки не правильного укладення та визнання
судом примирення сторін, що пов’язано з помилковим розумінням ознак та правової
природи цього інституту. Суть помилки суду зводиться до того, що по конкретній
справі підставою для закриття провадження у справі насправді є визнання
відповідачем позовних вимог, передбачена ст. 136 КАС України, а не застосування
примирення сторін. Пригадаємо, що однією із ознак угоди про примирення сторін є
взаємність поступок, тобто кожна сторона має поступитися частиною свого права,
розраховуючи на таку ж поступку з протилежного боку. Ця ознака дозволяє говорити
про особливу (компромісну) природу договору про примирення.
Тому, у кожному випадку закриття провадження в справі з підстави
примирення, суду слід перевіряти, чи в умовах такої угоди вбачається взаємність
поступок (зобов’язань обох сторін) чи лише однієї (що буде визнанням
відповідачем позову як підстави для ухвалення рішення на користь позивача) і чи
таке бажання примиритися висловили обидві сторони, подавши спільне
клопотання та угоду про примирення. Подання письмового клопотання про
закриття провадження у зв’язку з примиренням, яке надійшло до суду лише від
позивача, не можна вважати примиренням та його матеріальним та процесуальним
оформленням За наявності ухвали про закриття провадження у справіз підстави примирення
сторін, повторне звернення тієї ж особи до суду із тотожними позовними вимогами
до того самого відповідача із тих самих підстав відповідно до загальної норми, а
саме ч. 3 ст. 157 КАС України, не допускається. Така ухвала може бути оскаржена
на підставі ч. 3 ст. 157 КАС України в порядку, визначеному ст. 186 КАС України,
шляхом подання апеляційної скарги протягом п’яти днів з дня проголошення
ухвали. Ухвала суду про невизнання умов примирення сторін і продовження
розгляду справи не може бути оскаржена окремо від постанови у справі.
На відміну від ухвали про визнання мирової угоди між сторонами у
цивільному процесі, така ухвала не має обов’язкового характеру і не зобов’язує
сторони виконувати досягнуті умови примирення, що до певної міри ставить під
сумнів дієвість за таких умов цього правового інституту. В адміністративному
процесі на сьогоднішній день відсутня реальна можливість та правовий механізм
примусового виконання угоди про примирення чи ухвали суду про закриття
провадження з підстави примирення сторін. Так ч. 4 ст. 113 КАС України як єдину
санкцію за невиконання добровільно угоди про примирення однією із сторін,
передбачає право другої сторони подати в суд, який закрив провадження в справі у
зв’язку з примиренням сторін, клопотання про поновлення провадження в справі,
після чого суд постановляє відповідну ухвалу.
Існування різних підходів до поняття угоди про примирення, спроби правової
регламентації її використання в різних видах судочинства, зокрема
адміністративного, дають підстави зробити висновок про важливість цього
інституту для досягнення найбільшого ефекту при врегулюванні публічно-правових спорів та захисті прав, свобод і законних інтересів фізичних та
юридичних осіб.
Діючий КАС України допускає примирення сторін на будь – якій стадії
адміністративного процесу, але не встановлює жодного переліку категорій справ,
по яких може або не може відбутися примирення (шляхом укладення угоди про
примирення). Як наслідок цього часто на практиці укладаються та визнаються
угоди, які за певних умов чи по окремих категоріях справ взагалі укладатись не
можуть. Це ще раз свідчить про те, що дуже часто теорія, законодавець та практика
йдуть в розріз між собою, і для того, щоб зменшити такі розбіжності необхідним є
проведення подальших досліджень в зазначеній сфері та надання детальних
роз’яснень з питань, що стосуються інституту примирення сторін в
адміністративному судочинстві вищестоящими судами (наприклад, Верховним
Судом України, Вищим адміністративним судом України), що допомогло б судам
мати єдиний правовий погляд на розуміння та використання переваг цього
важливого інституту.
––––––––––––––––––––
1. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням гр. Дзюби
Г.П. щодо офіційного тлумачення ч. 2. ст. 55 Конституції України та ст. 248 – 2 ЦПК України
(справа гр. ДзюбиГ.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи )
від 25 листопада 1997 року //ОфіційнийВісникУкраїни – 2003р. – №28 – С. 1377).
2. Енгельман И.Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1952
(Хрестоматия по гражданскому процессу / Под общ. ред. Треушникова. М.: Городец,
1996. С.134).
3. Архів Львівського окружного адміністративного суду за 2010 рік.
4. Ухвала Франківського районного суду м. Львова від 20.01.2010 року (справа № 2а –
6754/09/1240).Архів Франківського районного суду за 2010р.
5. Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2007 року у
справі № 2а – 2209/07// Єдиний державний реєстр судових рішень. – № 1178995.
6. “Вирішення публічно – правових спорів” /Практичний посібник/ Центр досліджень
місцевого самоврядування/ Сало Л.Б., Сенюта І.Я., Хлібороб Н.Є., Школик А.М. –
Дрогобич: Коло, 2009.
< Попередня Наступна >