56

---

ГЛАВА 1.

История развития  социального страхования в России

Прежде чем приступить к разговору о реформировании системы соци-ального страхования следует определить, а в какой степени эта система нужда-ется в реформировании, да и нуждается ли вообще? Не достаточно ли скоррек-тировать уже достигнутое и известное? Иначе говоря, подлежит ли система соцстраха такой же болезненной ломке как все в нынешнем российском обще-стве или у нее есть свой запас инвариантности?

Рядом с этим вопросом стоит другой, а по сути тот же, но иначе постав-ленный: насколько система соцстраха детерминирована современным состоя-нием государства - политическим, экономическим, социальным? Насколько управляем сам процесс моделирования системы социального страхования, а насколько она есть всего лишь производная существующей государственно-общественной системы?

Для того, чтобы приблизиться к ответу на эти принципиальные вопросы, обратимся к отечественному опыту социального страхования. По протяженности временной - это порядка столетия. Но по внутренней сути - это, пожалуй, наиболее значительный опыт в сравнении с опытом других стран. Ибо периоды реформ, революций, реконструкций и пр. выявили в системе социального страхования в России  и внутренние структурные особенности, и функциональную зависимость от состояния и движения государства в целом. Кроме того, отечественный опыт социального страхования вполне соотносится с мировым на начальном этапе и апеллирует к нему в последние десятилетия.

Социальное страхование в дореволюционной

России (1912- октябрь 1917)

Появление социального страхования в дореволюционной России имеет несколько точек отсчета, и это весьма характерно.

Прежде всего, есть государственная предыстория соцстраха. Ее подчер-кивали буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и

умаляли большевистские.

Факты таковы. Еще в 1741 г. появился государственный документ  "Ра-ботные регулы на суконных и каразейных фабриках", согласно которому вла-дельцы фабрик обязаны были устраивать госпитали для больных рабочих, т.е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным обра-зом - кормлением, лечением, уходом. Выполнялись "Работные регулы..." пло-хо.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало бурному процессу развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали за-полнять города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, или защищало себя стихийными бунтами, или вымирало от недоедания и непосильного труда.

Однако с некоторым отставанием от других стран в России также стала развиваться система социального страхования.

В пору великих российских реформ, в 1861 г., появились правила орга-низации горнозаводских товариществ. Их деятельностью предполагались "раз-бор возникающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних несчастиях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, по-лезные для его благосостояния". К 1907 г. в России действовало 15 таких това-риществ. В 1906 г. их доходы составили 293378 руб., основные источники, ко-торые сводились к вычетам и штрафам с заработка рабочих (111033 руб.) и взносам заводоуправлений (95410 руб.). Основные расходы - пенсии и пособия (116342 руб. из потраченных в 1906 г. 193032 руб.).

В Царстве Польском аналогичные учреждения действовали с 1817 г. на горных и промышленных предприятиях. Бюджет их составляли взносы рабо-чих (отчисления в размере 1-3% заработка), взносы владельцев и сумма штра-фов с работников предприятий.

В 1862 г. кассы вспомоществования при несчастных случаях организо-вали рабочие и мастеровые Морского ведомства России. С 1858 г. правитель-ство инициировало создание сберегательно-вспомогательных и пенсионных касс для железнодорожников. Однако правления железных дорог инициативу не поддержали. Только закон 1888 г. сдвинул дело с мертвой точки. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек.

В 1901-1906 гг. аналогичные структуры охватили еще ряд казенных предприятий.

Начало страховой защите работающих на производстве в России было положено принятием 15 мая 1901 г. Законодательного акта "Временные прави-ла о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших тру-доспособность на заводских и рудничных работах". В 1912 г. были приняты четыре страховых закона: о страховании рабочих от несчастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий и организаций по делам страхования рабочих. Эти законы  только распространялись на тех, кто работал на фабрично-заводских. горных, частных, железнодорожных. судоход-ных (на внутренних линиях) и трамвайных предприятиях. При этом оговаривалось, что на предприятиях должно было быть не меньше 20 рабочих  и на них должны применяться механические двигатели.

Первая страховая программа в России датируется 1912 г. и в это же вре-мя начинают действовать страховые кассы как некоторый страховой орган. В группу застрахованных не включались сельскохозяйственные рабочие, работ-ники торговли, транспорта, мелких предприятий и таким образом страховани-ем было охвачено лишь 10% всех работающих. Страхование осуществлялось на случай болезни или увечья, каждый застрахованный обязывался к уплате 2% от своего заработка в страховую кассу. Таким страхованием в то время была охвачена Европейская часть России и Кавказ.

Здесь важно отметить три момента: 1) создание системы обязательного социального страхования шло "сверху". Среднее звено - правления и предпри-ниматели - скорее тормозили создание системы на этом, начальном, этапе; 2) товарищества, кассы создавались в тех отраслях, которые, с одной стороны, были приоритетны для государственного развития, а с другой - наиболее свя-заны с производственным риском (горная промышленность, транспорт), т.е. там, где действовали страховые принципы; 3) социальный характер страхова-ния выражался в том, что источники страхового фонда имели разное социаль-ное происхождение (взносы рабочих, предпринимателей, казны, а также накопления от штрафов) и распределялись в связи с индивидуальной необхо-димостью.  С начала становления социального страхования в России определились два принципиально разных подхода к его политэкономической природе. Буржуазно-либеральные, меньшевистские авторы демонстрировали подход, который в современной терминологии можно назвать  "технократическим",  "цивилизованным".

Исторически страхование могло появиться только после того, как стати-стика научилась математически учитывать риски. Для верного понимания этой посылки надо иметь в виду, что понятие "статистика" в дореволюционной российской терминологии означало не только способы статистического счисления, но и "статистику", которая стала предтечей социологической науки. Н. Вигдорчик считал, что социальное страхование неизбежно "развивается в направлении все более совершенного охранения жизненного уровня трудящихся масс" . Другой автор, проф. С. Г.  Струмилин, прямо указывал на то, что появление системы социального страхования не связано с политической конъюнктурой: "Было бы очень наивно думать, что такие общественные формы оплаты труда с их уравнительной тенденцией являются плодом чьей-либо прожектерской фантазии. Как показывает опыт, они имеют глубокие корни в хозяйственной жизни. Зачастую их можно открыть даже в капиталистических странах, и не только в форме страхования рабочих за счет предпринимателей и государства, но и в некоторых других..." .

Полемизируя с таким подходом, авторы работ по социальному страхо-ванию в 1920-е - 1930-е годы, подчеркивавшие "большевизм" своих позиций, восклицали: неужели и благотворительная деятельность российских купцов и капиталистов является частью истории соцстраха? Ни в коем случае. "Соци-альное страхование могло появиться лишь тогда, когда пролетариат формиро-вался в класс, противопоставивший себя буржуазии" ; "корни социального страхования надо искать в экономическом движении пролетариата, оформле-ние же его в программное требование рабочего класса надо искать в том пери-оде, когда экономическое движение пролетариата перерастает в политиче-ское" .

Авторы "большевистской" ориентации опираются на программу РСДРП (П съезд, 1903г.), где требование о введении "государственного страхования рабочих на случай старости и полной или частичной потери работоспособности" трактуется весьма диалектически. Требование социального страхования выдвигается "в интересах охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения, а также в интересах развития его способности к освободительной борьбе".

Безусловно, тенденции к улучшению условий труда и жизни рабочих были результатом и рабочего движения за свои права. Но в части "охраны ра-бочего класса от физического и нравственного вырождения" шло и встречное движение, на которое указали А.В. Барит и Б.Т. Милютин.  В конце прошлого века наиболее дальновидные российские промышленники понимали, что их экономическому интересу не противоречит забота о продолжительной работо-способности трудящихся, о воспроизводстве рабочей силы, а также о мерах по социальной стабилизации. Благотворительность промышленников сводилась к целевым банковским вкладам, проценты с которых шли на содержание боль-ниц для трудящихся и неимущих, на обеспечение вдов и сирот и на профессиональное обучение последних.

Так или иначе государственный, предпринимательский и рабочий инте-ресы привели к появлению законов 1912 г. "О страховании на случай болезни" и "О страховании от несчастных случаев", которые и принято считать офици-альной отправной точкой развития отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин "социальное страхование" и, как мы постараемся показать, началась внутренне противоречивая история развития соцстраха.

Противоречия выявились сразу же. Согласно законодательству, вклад-чиками и распорядителями "больничных касс" становились три субъекта: наемные работники, предприниматели, государственные органы. Инициирую-щая роль государства была уже традиционной. Рабочие заняли выжидательную позицию - попросту бойкотировали больничные кассы,  поскольку вклады в них являлись новыми отчислениями, и были похожи на скрытый налог. По настоящему активными оказались предприниматели, промышленники. Экономический инстинкт подсказывал им, что участие в кассах потребует от них не столько новых затрат, сколько самым законным образом позволит их ограничить.

Ситуация "социального договора", "социального партнерства", как ска-зали бы сейчас, не требовала, как некогда "Работные регулы", создавать боль-ницы, а сводила общественно-полезные действия к взносам. Предприниматели кроме того имели реальную возможность ограничивать  перечень рисков: не все профессиональные заболевания включались в перечень подлежащих ком-пенсации, не страховались несчастные случаи от неосторожности. Степень утраты трудоспособности определяли структуры, подчиненные хозяину. Пен-сии и пособия в принципе были невысокими, они компенсировали не более трети заработка.

Правовая ситуация позволяла рабочим усилить свое влияние в больнич-ных кассах, распространить действие законов на неохваченные отрасли произ-водства и категории работников. Однако период 1912-1914 годов недаром од-новременно считается временем экономического подъема и "реакции". Организованность рабочих в целом была невысока, а расширение низового представительства в первичках соцстраха шло постепенно. Стали создаваться общегородские и отраслевые, профессиональные объединенные кассы. Надзор проводили региональные советы по делам страхования (государственный контроль). Предприниматели в свою очередь создали страховые товарищества с целью страхового финансового маневра в пределах страхового округа. Представительство в товариществах определялось финансовым потенциалом участников (взносоплательщиков).

Действовавшая тогда в России система социального страхования рабо-чих охватывала не более 20% рабочего класса страны (2% населения). Закон исключал создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а таковых в стране была треть, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни  широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации появился инициированный большевиками проект нового закона о страховании рабочих (1914 г.). Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представителей социалистов-революционеров и социал-демократов "О социальном страховании" (1917 г.) и, наконец, законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда "О введении в России полного социального страхования" (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов потерь трудоспособности; возмещения при утрате трудоспособности и безработице заработка в полном размере; полного самоуправления всех страховых организаций.

Последний пункт означал, что распределение страховых средств кон-тролируется исключительно рабочими. По этому поводу, например, С. Шварц писал, имея в виду  проект 1914 г., что "финансовая организация законопроекта находится в противоречии не только со взглядом социализма на государство, но и с основными принципами демократизма", так как основные взносоплательщики (государство, предприниматели), т.е. те, "кто платит, тот не имеет никакого голоса".

Тяжелое материальное положение населения России накануне Октябрь-ской революции, экономическая разруха и политический хаос как результат продолжавшейся войны подвигнули Временное Правительство к образованию специального ведомства - Министерства государственного призрения, которое должно быть осуществлять соответствующие функции. Последние заключа-лись в следующем:

- государственное финансирование самого "дела призрения";

- переработка и принятие новых социальных законов;

- осуществление надзора за деятельностью волостных, уездных и гу-бернских земств, а также городов при оказании нуждающимся социальной по-мощи;

- подготовка соответствующих кадров для как государственных, так и земских, городских органов и учреждений призрения.

Главной идеей в развитии системы социального обеспечения можно было считать идею децентрализации призрения и передачи ее в ведение органов местного самоуправления и общественных организаций. Роль государства должна была сводиться лишь к координации их действий и осуществлению контроля за их правомерностью. Однако для осуществления вновь формируемой модели социальной деятельности никаких других шагов, помимо проведения всероссийского совещания по проблемам оказания социальной помощи детям, сделать так и не удалось.

Вопросы о собственной материальной базе и о соотношении  систем со-циального страхования и здравоохранения были подняты уже в начальный пе-риод становления системы социального страхования в России. Более-менее организованное стационарное лечение трудящихся, связанное с местом их труда, берет начало от постановления царской администрации (26 августа 1866 г.) в связи с наступлением холеры на Москву. Фабриканты обязывались создавать при предприятиях больничные помещения, при этом плату за лечение с рабочих брать воспрещалось (статья 102 Устава о промышленности). В этой акции уже различимы страховые принципы: стационары были созданы (и продолжали существовать и создаваться) в связи с опасностью эпидемий (т.е. стихийных бедствий), во-первых; и создавались на средства пользователей труда работающих, во-вторых.

Наблюдать за выполнением постановления от 26 августа 1866 г. должны были среди прочего специальные административные органы - фабричные присутствия. Председателем этих региональных органов являлся губернатор, существовал штат фабричных инспекторов; казалось бы, структура вполне могла функционировать. Однако по данным на 1907 г. (когда вопросы социального страхования рабочих были остро поставлены на повестку дня в российских законодательных структурах) из каждых 100 российских предпринимателей - хозяев предприятий только 7 оказывали рабочим полную врачебную помощь в фабричных больницах, 26 - в специально созданных приемных покоях и амбулаториях или же в земских и городских больницах по соответствующему соглашению с последними, 3 хозяина из 100, по заявлению Министерства торговли и промышленности, лечили рабочих "безусловно неудовлетворительно", а 64 - не лечили вовсе.

Характерна позиция Общества заводчиков и фабрикантов в связи с об-суждением предварительного проекта о страховании рабочих (декабрь 1906 г.). "Страхование только временно ограничивается фабрично-заводскими рабочи-ми, - справедливо полагали предприниматели, - но затем систематически должно быть постепенно распространено на всех наемных рабочих, а так как организация врачебных учреждений для населения страны может быть целесо-образно осуществлена только органами общего управления (земство и город-ское управление), то на эти органы должна лечь обязанность оказания врачеб-ной помощи и рабочим всех профессий (сельскохозяйственных, фабричных и др.) при посредстве соответственных больничных касс общего страхования" .

Демагогический прием в этой аргументации очевиден. Надо сказать, что в обсуждавшемся проекте предполагалось лишь, что больничные кассы согласовывают с владельцем, чьи (какие) средства идут на лечение. Предприниматели же предлагали оставить этот вопрос на их усмотрение, аргументируя это тем, что добрая воля хозяев в устройстве бесплатных больниц и амбулаторий будет проявляться в тех случаях, когда предприятия удалены от земских и городских медицинских учреждений.

Суть этой полемики в том, что промышленники традиционно понимали врачебную помощь рабочим как акт благотворительности, а обязанность забо-титься о доступном лечении и здравоохранении относили к компетенции госу-дарства, которое должно было расходовать на это налогово-бюджетные сред-ства.

Законодательное предписание о создании системы медицинского об-служивания ограничивало возможности предпринимателей проявлять благо-творительность в этой сфере (что было весьма значительным фактором в со-здании имиджа со всеми проистекающими экономическими последствиями - конкурентный набор рабочих рук, общественный престиж на всех социальных уровнях - почетное гражданство и проч., приоритетность в получении выгод-ных казенных заказов и другие прямые и косвенные привилегии).

Не забудем и то обстоятельство, что в любом случае предприниматель участвовал в организации лечебной помощи своим капиталом: он был и нало-гоплательщиком, и вкладчиком больничных касс (впрочем, как и рабочие).

Кроме того, российские предприниматели начала ХХ в. публично характеризовали себя как социально полезную (причем, в решающем смысле) "группу риска", требующую определенных страховых льгот. В связи с подготовкой законодательных актов о социальном страховании 1912 г. Совет съездов представителей промышленности и торговли высказывался против "повышения предпринимательских приплат" в бюджет больничных касс: "...Чтобы русская промышленность как более молодая и слабая могла преодолеть конкуренцию с более сильной промышленностью и могла развиваться, необходимо предоставить ей более льготные условия, а не убивать ее наложением на ее плечи таких тягот, которые не несет более сильная промышленность ни в одной стране" .

Интересно, что это заявление было сделано в связи с подготовкой зако-на, который устанавливал объем предпринимательских взносов в фабричные больничные кассы в 2/3 взносов рабочих. В Германии, которую называли "классической страной социального страхования", аналогичная доля определя-лась в 1/2. При этом предприниматели России "забыли", что новый закон воз-лагал на больничные кассы выплаты пособий по нетрудоспособности в резуль-тате увечья на производстве, продолжительностью до 13 недель, в то время, как действовавшие прежде законодательные акты предполагали такие выплаты исключительно с предпринимателей. Статистика показывала, что  хозяева предприятий в любом случае не проигрывали. Характерна социально-психологическая мотивировка, с которой предприниматели добивались для себя снижения страхового тарифа: они утверждали, что чем большая доля средств самих рабочих будет вовлечена в систему социального страхования, тем большую ответственность  у рабочих за распоряжение средствами боль-ничных касс это будет у них воспитывать. Работа касс при  этом будет лишена "оттенка благотворительности". Здесь, как видно, "благотворительность" фигу-рирует как социально порочное явление. В нынешней социально-защитной терминологии также часто говорится об опасности "иждивенческих" настрое-ний в связи с социальными выплатами.

Проблема предела полезности социальных вспомоществований, разуме-ется, существует, но в системе социального страхования она имеет особую природу, а именно - страховую. Комментируя позицию Совета съездов пред-ставителей промышленности и торговли, тогдашний специалист по делам со-циального страхования социал-демократического ("меньшевистского") направ-ления О. Сольская характеризовала взгляд предпринимателей на  взносы в больничные кассы как безграмотный. Поскольку закон утвердил проектную норму в 2/3, он толковала позицию хозяев предприятий следующим образом: "Предпринимателям теперь остается другой способ борьбы с "чрезмерным обременением отечественной промышленности" - экономия в расходах боль-ничных касс, экономия в расходах на врачебную помощь" .

Автор, придерживающийся тех же социально-политических ориентиров, фигурирующий в печати под инициалами Д.С.Р., предлагает в русле той же концепции следующее толкование в рабочем уставе типовых (образцовых) статей устава больничных касс, предусмотренных законом от 23 июня 1012 г. в качестве основы. Типовой устав: "Больничная касса может от своего имени приобретать права по имуществу, в том числе право собственности и другие права на недвижимые имения, вступать в обязательства..." Трактовка предлагаемого рабочего устава: "Для достижения своих целей, касса, имеющая все права юридического лица, может: 1) повсеместно учреждать и содержать больницы и лечебные заведения всякого рода, заведения для выздоравливающих (санатории, колонии), ясли и летние колонии для детей участников, бани и купальни, аптеки и т.д." . Предлагалось совершенствовать и медицинское обслуживание страхуемых рабочих, заключая соответствующие договоры с казенными, общественными и частными медицинскими учреждениями и отдельными специалистами, а также кооперироваться в этой деятельности с другими больничными кассами в регионе. Как видим, программа вполне созвучна деятельности соцстраха советского времени в наиболее благополучные периоды.

Скажем отдельно еще об одном пункте этой программы лечения и оздо-ровительной работы - о медицинской и культурной просветительской деятель-ности больничных касс. Она понималась как естественная составляющая ле-чебно-оздоровительного комплекса мероприятий. Пункт этот неоднократно вносился рабочими в уставы касс, но встречал сопротивление со стороны предпринимателей. Они утверждали, что такое расширенное толкование про-тиворечит закону. Некоторые соглашались, но тогда этот пункт вычеркивали в страховом присутствии (административном органе) - также как незаконный.

Были случаи, когда положение о включении медицинского культурного просвещения в систему соцстраха, напротив, обретало свой статус в уставах хозяйских страховых организаций (страховых товариществ). На совещании (хозяйском съезде) 1913 г. управляющий отделом промышленности Министер-ства торговли и промышленности в связи с этим заявил: никто не запрещает читать лекции и издавать брошюры просветительского толка, но включать эту деятельность в уставы страховых товариществ не надо, потому что тогда при-дется разрешить включение аналогичных пунктов и в уставы больничных касс. О несоответствии этих пунктов законодательству на сей раз сказано не было ( ввиду действительного отсутствия такого противоречия), однако пункты о просветительской работе из уставов страховых товариществ были исключены.

В чем здесь дело? По всей видимости, в этой ситуации проявилась тен-денция к экономии соцстраховских средств (что реально экономило финансы предпринимателей и потенциально избавляло казну от дотирования соцстра-ховского бюджета), фактор, на который указывала О. Сольская. Проявилось здесь, пожалуй, и инстинктивное сопротивление страховых организаций соци-альной экспансии. Это уже не только экономическое, но и политэкономическое явление. Не случайно один из тогдашних разработчиков теории и практики соцстраха Б. Соловьев в статье "Обеспечение рабочих на случай болезни до введения страхования. Что дает рабочим закон 23 июня 1912 г.", проведя статистически-финансовый анализ, так ответил на вопрос в заголовке статьи: закон "создает обязательные рабочие организации" . Это  означает, что прямой экономической выгоды рабочие не получили, но им была предоставлена возможность из объекта страхования превратиться в субъект этого процесса и включиться в развитие системы.

Известно, что чем сложнее организована структура, тем она более устойчива к внешним воздействиям и тем более предрасположена к внутрен-нему развитию. К такой системе вполне применимы "органический" и "дея-тельностный" подходы в социальном управлении, ставка на внутренний резерв роста и развития, на "автономизацию отдельных элементов", появление новых субъектов в традиционной сфере деятельности - в общем весь тот комплекс позитивного потенциала, о котором говорят даже самые скептически настроенные исследователи и прогнозисты реформационного процесса в российском обществе.

Однако в периоды кризиса сложность может оказаться уязвимым ме-стом структуры - фрустация, растаскивание на части на "механическом" этапе реформы способно умертвить прежде живой организм, тем более, если он находился в стадии стагнации.

Ряд исследователей отмечают неизбежность лоббирования российского законодательства или же прямого влияния на законотворчество той части но-вой элиты, которая заинтересована в дополнительных льгот для себя и не отве-чает (пока во всяком случае) не отвечает такому определению, как "социализи-рованный субъект рынка". Поэтому вполне реально ожидать активного внедрения в общественное сознание мысли об ограничении социального страхования по расходам и направлениям, как это было в начале века, с той значительной разницей, что тогда не был единым не только социал-демократический лагерь, но и предприниматели занимали различные, иногда противоположные позиции.

< Попередня   Наступна >