ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ПОНЯТТЯ ТА ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Наукові статті - Державне управління
299

І.Й. Магновський

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ПОНЯТТЯ ТА ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Розглянуто суть поняття та окремих елементів системи адміністративно-територіального устрою держави, визначено їх теоретико-правові особливості.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, державний устрій, територіальний устрій, адміністративно-територіальні одиниці.

Постановка проблеми. Важливість дослідження питань стосовно подальшого розвитку державного устрою України і узагальнення світового досвіду набуває тепер особливої гостроти. Територія практично всіх сучасних держав поділяється на окремі національно-політичні чи адміністративні одиниці, які характеризуються співвідношенням частин держави та її органів з державою загалом і між собою [1, с. 223]. Певна ефективність територіального устрою на прикладі іноземного досвіду зумовлює необхідність реформування цієї системи в Україні на сучасному етапі розвитку громадянського суспільства. На концептуальному рівні набуває актуальності поняттєва структура та елементи системи адміністративно-територіального устрою України, що є базовими вихідними детермінантами ефективного реформування територіального устрою в Україні.

Стан дослідження. У працях таких науковців, як А. Береза, В. Лісовський, О. Лимаренко, А. Мелкумов, Н. Нижник, М. Орзіх, В. Погорілко, І. Прімишев, М. Пухтинський, С. Телешун тлумачення поняття та елементів адміністративно-територіального устрою України наводяться в різних концепціях порівняно з поняттям «державний устрій», визначається поняттєво-категоріальне значення цього поняття та елементів у системі конституційного права. Проте, адміністративно-територіальний устрій та його елементи вимагають додаткового дослідження з позиції сьогоденних реалій. Тому-то

нашою метою є з’ясування суті поняття територіального устрою України, характеристика його основних елементів, визначення ступеня ефективності функціонування системи адміністративно-територіального устрою.

Виклад основних положень. Науковцями запропоновано декілька визначень предмета державного устрою, тобто того, що треба розуміти при застосуванні цього поняття. У підручниках, довідниках дається дещо усталені визначення, хоча вони мають цілком зрозумілий абстрактний характер. Прикладом може бути енциклопедичне тлумачення: «Державний устрій – елемент форми держави, який характеризує територіальну організацію влади та державного самовизначення населення (нації) , що на ній проживає. Державний устрій визначає: 1) принципи поділу території на складові елементи; 2) спосіб організації населення на певній території; 3) рівень врахування інтересів національних меншин, шляхом надання територіям їхнього проживання певних повноважень щодо територіального самоврядування; 4) наявність або відсутність у складових держави ознак політичної самостійності та державності; 5) взаємовідносини між різними рівнями державних органів влади (центральними, регіональними і місцевими)» [2, c. 152].

Оскільки державний устрій – елемент форми держави, до того ж він визначає ще й принципи поділу території держави на складові елементи, то проблематика державного устрою належить до загальних проблем конституційно-правових інститутів, які є визначальними для конституційної системи певної держави [3, с. 14]. Такий підхід визначено в іншому тлумаченні: «Державний устрій – комплексний конституційно-правовий інститут, який об’єднує норми, що встановлюють систему органів державної влади, їх компетенцію, взаємовідношення, порядок формування, а також і норми адміністративно-територіального устрою» [4, c. 125].

Через розгалуженість поняттєво-категоріального апарату ускладнюються підходи до теоретичного осмислення поставлених завдань. Так, у Бразилії аналогічний інститут державного устрою має назву «організація держави», в Узбекистані – «організація державної влади». Отже, ні в науковій, ні в конституційно-правовій площині різних держав, не існує достатньо принципового визначення державного устрою і цього бракує. С. Телешун зазначив: «…Державний устрій України є визначальним для конституційної системи сучасної Української держави» [3, с. 14]. Визначення предмета державного устрою України включає народ України як первинне джерело розподілу території Української держави на певній частині, вертикальну систему державної влади і територіальну побудову владної державної організації за вертикаллю відповідно до Конституції України та систему конституційно закріпленого адміністративно-територіального поділу держави.

Уже багато років є проблемним питання дефініції різних систем поділу держави. Пошуки визначення його тривають і сьогодні. Науковці відстоюють різні визначення системи поділу держави на певні частини, а саме: «територіальний устрій», «державний устрій», «національно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «політико-територіальний устрій», «національно-територіальний устрій».

Сьогодні назріла необхідність вивчення співвідношення між усіма цими поняттями для загальної концепції розбудови української держави, зокрема концепції організації та вдосконалення державного устрою України. Така концепція може бути застосована при створенні Закону «Про державний устрій України». Вивчення світового досвіду державного будівництва показує, що сьогодні майже всі держави поділяються на певні території, на чолі яких центральна влада ставить свою адміністрацію, таким чином, у державі влаштовується певний адміністративно-територіальний устрій. Вважається, що формами територіального устрою є національно-територіальна і адміністративно-територіальна організація державної влади. Під національно-територіальною організацією державної влади в Україні, у цьому випадку, розуміють організацію кримської автономії як національно-політичної одиниці, а під адміністративно-територіальною організацією – організацію інших територіальних одиниць в Україні, утворених за адміністративною ознакою (області, райони тощо).

Поряд із наведеним визначенням адміністративно-територіального і територіального устрою держави існує також спрощене визначення адміністративно-територіального устрою як звичайного поділу держави на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів місцевого самоврядування (ст. 133 Конституції України) [5].

Проте ці визначення передають основний зміст понять. Сьогодні відповідно до чинної Конституції України існує трирівневий адміністративно-територіальний устрій, що закріплено у cт. 133 Конституції України. Перший рівень складається з областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя. Другий рівень – райони і всі міста, крім Києва і Севастополя. Третій рівень – райони в містах, міста районного підпорядкування, селища і села [5]. Отже, в Україні вже склалася адміністративно-територіальна структура.

Поняття територіального устрою ширше, ніж поняття адміністративно-територіального устрою. Деякі дослідники взагалі ототожнюють поняття державного устрою і територіального устрою держави. Тому в Конституції України є ІХ розділ «Територіальний устрій» і не йдеться про державний устрій. Найбільш ґрунтовним та змістовним визначенням територіального устрою є визначення територіального устрою як організації території держави, що ґрунтується на засадах єдності та цілісності території держави, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх особливостей і традицій.

Встановлені конституційно-правовими нормами основи співвідношень між центральними і регіональними органами визначають форму державно-територіального устрою в країні. Державний устрій є одним з компонентів, що характеризують форму держави і дають відповідь на запитання про внутрішню структуру державної влади, яка спирається на політико-територіальні принципи взаємо-стосунків між національними або ж територіальними суб’єктами держави. Тому в основі державного устрою лежить територіальний устрій держави і як його складова – адміністративно-територіальний устрій, національний склад населення та його державне і політичне самовизначення.

Отже, при аналізі співвідношення поняття державного устрою з поняттями «територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «політико-територіальний устрій», «національно-територіальний устрій», при узагальненні наведених вище визначень державного устрою маємо підстави констатувати, що: за суттю державний устрій – поняття, що охоплює все коло питань щодо державного ладу в організаційному відношенні; за формою державний устрій – територіальна або національно-територіальна організація державної влади; за змістом державний устрій – певний механізм держави.

Тож конституційно-теоретичне визначення терміна «адміністративно-територіальний устрій» зумовлене багатьма чинниками теоретико-правового і політичного характеру [1, с. 225].

Згідно зі ст. 133 Конституції України до системи адміністративно-територіального устрою держави входять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. У переліку адміністративно-територіальних одиниць в Конституції не називаються сільські і селищні ради. Вони збереглись і в силу своєї виняткової необхідності мають бути збережені й у майбутньому. У цьому розумінні важливим аспектом є та проблема, що наявність органів місцевого самоврядування у територіальній одиниці є визначальним критерієм особливостей адміністративно-територіального статусу. Однак в Україні є населені пункти, зокрема села і хутори, без органів місцевого самоврядування, і цей фактор створює нормативно-правову нерівнозначність в адміністративно-правовому статусі аналогічних населених пунктів з органами місцевого самоврядування. Отже, на конституційно-правовому рівні ця проблема повинна бути урегульована законотворцями, що потребує належного науково-теоретичного осмислення та відповідних рекомендацій. Саме тому, на наш погляд, ст. 133 Конституції у зв’язку з цим потребує відповідних змін.

Система адміністративно-територіального поділу України побудована на базі координації та субординації, створення структурних рівнів (ланок). Для сучасної системи адміністративно-територіального устрою України характерні три структурні рівні: вища ланка – Автономна Республіка Крим, область, міста республіканського підпорядкування (міста Київ і Севастополь); середня ланка – район, місто обласного підпорядкування; низова ланка – місто районного підпорядкування, селище (селище міського типу), село.

Перелік областей та міст республіканського підпорядкування міститься в Конституції України (ч. 2 ст. 133). До складу України входять: Автономна Республіка Крим, 24 області, міста Київ та Севастополь. Уперше в Україні області були створені у 1932 р. Зараз їх – 24. Території областей поділяються на райони. На території області знаходиться кілька міст, підпорядкованих безпосередньо обласним органам. Звичайно області іменуються за назвою обласного центру (винятком є Закарпатська та Волинська).

У системі адміністративно-територіального устрою найбільші одиниці – Автономна Республіка Крим та області. Найбільшими за територією є Одеська область (33,3 тис. кв. км), Дніпропетровська, Чернігівська (по 31,9 тис.), Харківська (31,4 тис.), а найменшими – Чернівецька (8,1 тис.), Закарпатська (12,8 тис.), Тернопільська (13,8 тис.) області. У середньому на область припадає 24,1 тис. і кв. км сільськогосподарських земель, 19 районів, 6 міст обласного підпорядкування, 1207 населених пунктів.

В Україні є два міста республіканського підпорядкування – Київ та Севастополь, що мають згідно з Конституцією України (ч. 3 ст. 133) спеціальний статус, який визначається законами України. Вже прийнятий і діє Закон «Про столицю України – місто-герой Київ». Закон про місто Севастополь поки що не прийнятий.

Важливого значення набувають міста обласного і районного підпорядкування. У них перебувають об’єкти промислового виробництва, науки, культурно-освітні установи та інші об’єкти, без яких неможливе функціонування міст. Їх кількість постійно зростає. В Україні є близько 445 міст. Невеликим містам – районним центрам має надаватися державна підтримка, оскільки надмірний розвиток великих міст («мільйонерів») породжує і для населення, і для органів місцевого самоврядування, як свідчать приклади інших країн, надзвичайно складні проблеми, з якими зіткнеться в недалекому майбутньому і Україна.

В.М. Лісовський вважає, що тільки ефективна модель реінтеграції передбачає відтворення єдиного загальнонаціонального простору (економічного, соціально-політичного, культурного та інформаційного, простору громадянської безпеки) незалежно від форми адміністративно-територіального устрою. Будь-який устрій відіграє лише технічну роль, а механізмом гармонізації повинні виступати центр – периферійні відносини [6, с. 258].

Якщо порівнювати елементи адміністративно-територіального поділу в однорідних країнах з Україною, то слід зазначити, що, наприклад, у Польщі головним «будівельним матеріалом» системи адміністративно-територіального устрою стала гміна, будучи одночасно і територіальною одиницею (міською чи сільською), і територіальною корпорацією (союзом, об’єднанням громадян) постійних жителів конкретної території.

На рівні воєводства законодавство передбачало утворення самоврядного сеймику, а також діяльність одноособового органу загальної адміністрації – воєводства. Самоврядний сеймик являв собою форму представництва гміни в маштабі воєводства.

Аналізуючи тогочасні закони, ми не зустрічаємо будь-яких приписів, що закріплюють обов’язок воєводи починати будь-які дії в зв’язку з адресованими йому пропозиціями, чи висловлення оцінки його діяльності зі сторони сеймику. Закон «Про територіальне самоврядування» від 8 березня 1990 р. виходить з конструкції, котра визначає домінуючою компетенцію гміни у вирішенні публічних питань локального характеру, хоча і робить це побіжно [7, с. 261].

Щодо поділу компетенції між гміною і урядовою адміністрацією, то він був проведений неналежним чином, а фактична децентралізація влади мала обмежений обсяг. Багато питань локального характеру залишилося у віданні центральної адміністрації, воєводcтв і районів.

У 1998 р., вже під час дії нової Конституції Республіки Польща, було проведено реформу самоврядування, яка полягала у створенні двох вищих рівнів територіального самоврядування: повіту і воєводства, при цілковитій зміні форми воєводства. У рамках реформи було прийнято багато законів, зокрема, два базових від 5 червня 1998 р. «Про самоврядування в повіті» і «Про самоврядування у воєводстві». Було внесено також зміни до Закону «Про територіальне самоврядування», який з 1 січня 1999 р. має назву «Закон про самоврядування в гміні». Цей Закон зазнав змін, при цьому особливе значення мали новели 2001 р. [7, с. 262].

Спосіб, в який було запроваджено повіти і воєводства, викликає сумнів щодо того, чи керувалися при цьому змістом Конституції та міжнародними стандартами. Адже фактично це здійснено через різні політичні торги, а не через дослідження суспільних, господарських чи культурних зв’язків (хоча у прийнятій Радою Міністрів Республіки Польща 12 грудня 2000 р. і представленій Сеймові оцінці територіального поділу держави його було визнано за принципово вдалий).

Вимоги щодо способу зміни територіального поділу Республіки Польща сформульовано окремо для кожного рівня територіальних одиниць. Автори реформи 1998 р. хотіли заблокувати на деякий час найбільш радикальні територіальні зміни щодо гмін. Тому до 31 грудня 2005 р. було накладено мораторій на створення нових гмін. У 1998 р., з практичної точки зору, впроваджено принцип, згідно з яким територіальні одиниці нижчого рівня мусять повністю включатися до територіальних одиниць вищого рівня. Територіальний поділ у спеціальних цілях запроваджується для місцевих органів урядової адміністрації спеціальної компетенції, територія дії яких із різних причин не співпадає з базовим поділом [7, с. 264].

А.В. Береза вважає, що на рівні Європейського Союзу адміністративно-територіальний поділ трансформується у рамках політико-господарської регіоналізації. Шляхи подальшого розвитку Об’єднаної Європи зводяться до двох основних сценаріїв: «Європи регіонів», в якій регіони є самостійними адміністративно-територіальними суб’єктами та «Сполучених штатів Європи», за принципом федерації із збереженням центральної ролі за нацією-державою. «Регіоналісти» виходять із неоліберальних концепцій, що акцентують увагу на поверненні до вільної конкуренції під гаслом «менше держави, більше ринку». Вони вважають, що регіони за прикладом підприємств повинні вступити у конкурентну боротьбу, причому їх конкурентна здатність буде визначатися не стільки наявністю ресурсів та інфраструктур, скільки високоякісним сервісом та ефективністю менеджменту. Натомість «федералісти» звертають увагу на те, що сучасне суспільство є більш складним інститутом, ніж підприємство. Лібералізація руху капіталів і створення єдиного ринку не вирішили головної проблеми: не лише не вирівняли розвиток регіонів, а й суттєво збільшили розрив між ними.

З огляду на рівень виробництва і доходів у Європі різко зросла нерівність, капітали перетікають у найбагатші регіони. Крім того, регіони не мають і навряд чи будуть мати у найближчому майбутньому засоби, необхідні для того, щоб взяти на себе функції націй-держав. Водночас ризики з реалізацією концепції «Європи регіонів» полягають у необхідності вироблення складних попередніх процедур для підтвердження повноважень сторін, які вступають у переговори; у зростанні ймовірності розпаду Союзу на дрібні держави; ослабленні системи колективної безпеки. Незважаючи на можливі ризики, ця концепція сприяла зміцненню ролі регіонів, і процес створення основи для регіонального рівня влади у вигляді різних форм взаємодії регіонів на наднаціональному рівні вже став політичною реальністю [8, с. 681].

Але в українському випадку єдність і цілісність державної території означає, що складові її частини (для України – адміністративно-територіальні одиниці) перебувають у нерозривному зв’язку, визначаються внутрішньою єдністю. Як стверджує І.М. Прімишев і ряд інших вчених, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними органами держави зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, а решта функцій передається на місця, насамперед органам місцевого самоврядування [1, с. 225; 9, c. 118; 10, c. 65].

У коментарі до Конституції України не заперечується існування територіальної автономії: «Територіальна автономія – це самоврядна територіальна одиниця в складі держави, яка має певну самостійність у межах, встановлених конституцією та законами даної держави. Такий статус в Україні має Автономна Республіка Крим» [5].

Висновок. Таким чином, вивчаючи поняття та елементи системи адміністративно-територіального устрою України, слід констатувати, що цей поділ є неефективним і він відображає проблемні аспекти соціально-економічного розвитку України загалом та її регіонів зокрема. Водночас динамічний розвиток громадянського суспільства та демократичні процеси в Україні зумовлять удосконалення системи і структури адміністративно-територіального поділу у рамках прийняття нового конституційного законодавства, яке вимагає необхідної науково-теоретичної бази з напрацюванням конкретних рекомендацій та пропозицій.

–––––––––––

Прімишев І.М. Державний устрій України: проблемні питання теорії, практики державного будівництва та удосконалення його форми / І.М. Прімишев // Культура народов Причерноморья. – 2001. – № 26. – С. 222–226.

Юридична енциклопедія: [в 6 т.] / за ред Ю.С. Шемшученка. – К.: Українська енциклопедія, 1998. – Т. 2: Д–Й. – 744 с.

Телешун С. Поняття державного устрою України: проблеми теорії і практики / Сергій Телешун // Право України. – 2000. – № 6. – С. 14–19.

Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. – М.: ИНФРА-М, 1999. – 720 с.

Коментар до Конституції України. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. – 378 с.

Лісовський В.М. Теорія «центр-периферійних» відносин: розвиток та концептуальна трансформація / В.М. Лісовський // Сучасна українська політика, політики і політологи про неї. – К. – Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. Петра Могили, 2007. – Вип. 9. –С. 255–266.

Марчук М.І. Устрій і завдання місцевого (територіального) самоврядування в Республіці Польща / М.І. Марчук // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2004. – № 25. – С. 261–265.

Береза А.В. Інституційні моделі регіональної політики в європейських країнах / А.В. Береза // Держава і право. Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 28. – С. 680–687.

Березінська Н. Децентралізація: поняття, види та доцільність її реалізації / Н. Березінська // Вісник УАДУ. – 1999. – № 1. – С. 117–125.

Мелкумов А.А. Федеративные принципы государственного устройства: концептуальный аспект / А.А. Мелкумов // Общественные науки и современность. – 2001. – № 4. – С. 62–70.

 

< Попередня   Наступна >