§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади

Адміністративне право - Керівник органу виконавчої влади
211

§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади

Взагалі єдиної позиції щодо визначення поняття “компетенція” в науковій правовій літературі не існує, так за визначенням одних вчених, цей термін позначає “сукупність юридично встановлених повноважень, прав та обов’язків певного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, які визначають його місце в системі державних органів, інші визначають компетенцію тільки як сукупність (перелік) прав та обов’язків чи сукупність повноважень або прав, існує також думка, що компетенція – це сукупність владних повноважень з вказівкою підвідомчості. Більш загальне тлумачення, було запропоноване Б.М. Лазарєвим: компетенція окреслює коло та зміст правового впливу, який може здійснюватись складними адміністративними системами на ті чи інші об?єкти управління. Частина науковців стверджують, що поняття "компетенція" і "повноваження" тотожні або ж, що “компетенція визначається через їх функції”.

Поглядів на визначення терміну “компетенція” досить багато, але всі вони вказують на те, що “компетенція є певним елементом (курсив наш. – Н.А.) правового статусу (правового становища) будь–якого державного органу”.

Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Наведене нами поняття охоплює декілька самостійних характеристик посади керівника органу виконавчої влади, а тому потребує більш детального, розгорнутого аналізу.

Насамперед це стосується такого визначення, як "сукупність юридично встановлених прав та обов’язків". Що саме мається на увазі? У чинномудавстві при закріпленні правового статусу

будь–якого державного органу або посадової особи наводиться зазвичай перелік їх прав та обов’язків. Залежно від ситуації цей перелік може бути вичерпним або ж містити відсилочні норми, які передбачають можливість встановлення прав та обов’язків іншими нормативно–правовими актами. В будь–якому разі мова йде про певний масив, деяку кількість як прав, так і обов’язків суб’кта. Але вважати компетенцію простим переліком прав та обов’язків було б неправильно, оскільки саме в їх взаємозв’язку можлива ефективна реалізація як самої компетенції, так і функцій в цілому. При цьому, неважливо – чи йде мова про взаємозв’язок певного права та обов’язку або ж прав чи обов’язків між собою.

Так, наприклад, голові місцевої державної адміністрації для того, щоб виконати покладений на нього обов’язок "нести відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень" (ст. 39 Закону України „Про місцеві державні адміністрації”), необхідно мати право спершу вчинити певні управлінські дії – призначити на посади держадміністрації кваліфікованих осіб, прийняти ефективні управлінські рішення тощо. Причому, як раз їх загальна кількість і формує собою "комплекс" або "сукупність" прав і обов?язків, що і являє собою таке правове явище, як “компетенція”.

Водночас, між категоріями „права та обов’язки” і "компетенція", на нашу думку, існує проміжна категорія – повноваження. У науковій літературі можна зустріти ототожнення термінів “права і обов?язки” та “повноваження”. На нашу думку, така позиція суттєво звужує роль повноважень до звичайного синоніму “прав та обов?язків”. Більш точним розумінням цього терміну, на наш погляд, буде розуміння повноважень як категорії, яка позначає комплекс прав та обов?язків певної функціональної спрямованості. Така позиція виправдана не тільки з точки зору теоретичної доцільності, дотримання чистоти юридичної техніки – оскільки, недоречно вживати декілька термінів для позначення одного й того самого явища, але й з точки зору нормотворчої практики – аналізуючи чинні нормативно–правові акти, що встановлюють правовий статус органів державної влади, можна побачити, що багато з них містять цілі розділи (глави) або ж статті, які мають приблизно такі назви: “Повноваження в галузі бюджету та фінансів”, ”Повноваження в сфері валютного регулювання”, “Повноваження Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами України. Тобто мається на увазі, що в цьому випадку повноваження – це категорія, яка об?єднує в собі декілька окремих складників – прав та обов?язків – за ознакою їх галузевої належності.

Водночас, права і обов?язки не всіх органів, а тим паче, їх керівників можна розподілити саме за галузевою належністю. Причому хоч такий розподіл (навіть якщо його можна провести) досить детально відображає увесь спектр прав та обов’язків органу або посадової особи, він все ж таки має певну ваду. Полягає вона, як не дивно, саме в детальності розподілу повноважень за галузевою належністю, що має, як наслідок занадто великий перелік цих самих повноважень.

Яким же чином необхідно підійти до характеристики прав та обов’язків, щоб знайти певні риси, які були б притаманні правам та обов’язкам усіх органів або посадових осіб, у тому числі й керівників органів виконавчої влади, і об’єднувались за цими рисами в певні категорії (складники), що і утворювали б собою таке явище, як повноваження? Уявляється, що необхідно обрати категорію, яка б найбільш яскраво відображала сутність діяльності керівника органу виконавчої влади. Найбільш придатною категорією для цього, на наш погляд, є їх функції, оскільки на реалізацію саме функцій керівника органу виконавчої влади розраховано закріплення його компетенції.

В науковій літературі зазначається, що функції органів виконавчої влади (а отже і їх керівників) слід розуміти, як "відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю". У тому ж джерелі пропонується класифікація існуючих у теорії управління функцій («планування», «фінансування», «координація», «стимулювання» тощо) за кількома типовими групами, знову ж таки, за цільовою спрямованістю. Проаналізувавши нормативно–правові акти, які встановлюють адміністративно–правовий статус керівників органів виконавчої влади на предмет закріплення їх цілей та завдань, ми прийшли до висновку, що керівники органів виконавчої влади виконують три основні види функцій: представницькі функції, адміністративні та політичні функції.

В той же час, існують різні точки зору на визначення функцій керівника. Так, А.М. Омаров виділяє п’ять загальних функцій керівника: функції адміністратора (розробляє та реалізує кадрову політику); функції організатора (створює умови, необхідні для ефективної праці, ціленаправлених та скоординованих дій підлеглих); функції фахівця (грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх реалізації, проводити кваліфікований інструктаж); функції громадського діяча (представництво очолюваного органу) та виховна функція. А от Л.Є. Кисіль, виділяючи загальні та спеціальні функції відносить до перших організацію планування та прогнозування, добір та розстановка кадрів, координація їх спільної роботи; до других – управління виробничою діяльністю, соціальним розвитком і трудовими ресурсами, фінансами, матеріальними ресурсами та реалізацію продукції, робіт та послуг.

Підходи різні, всі вони аргументовані і відповідають саме тому напрямку або певній епосі розвитку державного управління, в якому були проведені цитовані дослідження. Ми все ж таки зупинимось на запропонованій нами класифікації функцій керівника органу виконавчої влади, зважаючи на цілий ряд особливостей, які вирізняють його з–поміж інших керівників.

Отже, ми маємо ретельно охарактеризувати наявні права та обов?язки і співставити їх з притаманними керівнику органу виконавчої влади функціями. В результаті отримаємо певну кількість категорій прав та обов?язків, споріднених між собою за функціональною ознакою, що і утворюватимуть повноваження керівника органу виконавчої влади.

Таким чином, ми дійшли висновку, що залежно від виконуваних функцій, повноваження керівника органу виконавчої влади можуть бути трьох видів:

? представницького характеру (представництво відповідних органів виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами й іншими особами як в Україні, так і за її межами тощо);

? адміністративного характеру (очолювання відповідних органів виконавчої влади, здійснення керівництва їх діяльністю, обов?язок нести відповідальність за виконання покладених на очолювані органи виконавчої влади завдань і за здійснення ними своїх повноважень; призначення на посади та звільнення з посад керівників органів і структурних підрозділів органів виконавчої влади тощо);

? політичного характеру (вироблення та проведення державної політики у певній галузі або з певних питань).

Вказані повноваження притаманні усім керівникам органів виконавчої влади, незалежно від їх статусу державних службовців чи політичних діячів. Справді, як би не “відділяли” політичне керівництво від адміністрування, зробити це в абсолютному вигляді неможливо, та й недоцільно – у будь–якому разі залишається загальне керівництво очолюваним органом виконавчої влади і обов?язок нести відповідальність за діяльність органу, а для цього необхідні не тільки політичні, а й адміністративні важелі.

Схожа ситуація з визнанням за керівниками органів виконавчої влади, які є державними службовцями прав та обов?язків політичного характеру, що і є політичними повноваженнями. Як нами вже зазначалось раніше, політику, як загальнофілософське явище не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною. При тлумаченні терміну “політика” як загального поняття, яке означає вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії, ми виходимо на беззаперечне визнання за усіма керівниками органів виконавчої влади, у тому числі і за тими, які є державними службовцями, права на обрання (вироблення) методів керування, концептуальних ідей розвитку, діяльності очолюваного ним органу.

Тому цілком природно, що міністри, які є політичними діячами мають адміністративні повноваження, а, наприклад, голови місцевих державних адміністрацій чи центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом наділені частиною повноважень політичного характеру.

Але треба зазначити, що не всі нормативно–правові акти використовують саме таке розуміння повноважень. Так, аналізуючи чинні положення про міністерства, затверджені Указами Президента України, які за своєю конструкцією є ідентичними, ми можемо побачити, що при встановлені статусу того чи іншого міністерства у вказаних документах перелічуються завдання органу (наприклад, ст. 3 Положення про міністерство внутрішніх справ), його функції (ст. 4 того самого Положення) та права (ст. 5 Положення). В подальших статтях лише згадується термін “повноваження” для позначення узагальненого переліку і завдань, і функцій, і прав. Так, у вже згаданому нами Положенні про Міністерство внутрішніх справ стаття 8 зазначає, що “МВС України у межах своїх повноважень (курсив наш. – Н.А.) видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання”. При встановленні статусу керівника міністерства наводиться вже перелік його повноважень, які за своєю суттю є його правами та обов?язками. Як бачимо уніфікованість у вживанні термінів у діючому законодавстві відсутня, що не додає йому бажаних якостей ефективності.

 

< Попередня   Наступна >