ДЕРЖАВНИЙ ПОЛІТИЧНИЙ ДІЯЧ: ТА ОЗНАКИ Армаш Н.О.

Адміністративне право - Адміністративне право України

ДЕРЖАВНИЙ ПОЛІТИЧНИЙ ДІЯЧ: ТА ОЗНАКИ

Армаш Н.О.

 

Анотація

Статтю присвячено дослідженню поняття та сутності державного політичного діяча як нового феномену у сфері державного управління. У результаті аналізу ряду нормативно-правових актів було сформульовано поняття “державний політичний діяч”, а також наведено ознаки, що йому притаманні.

Ключові слова

Державний політичний діяч, адміністративно-правовий статус, державне управління.

I.Вступ

Становлення нових поглядів на механізм державного управління в сучасній Україні вимагає концептуально відмінного від існуючих системного підходу до встановлення статусу суб’єктів, які наділені публічними державно-владними повноваженнями. Таке завдання ставиться перед науковцями як на міжнародному рівні через необхідність н

аближення національного законодавства до міжнародних стандартів, так і на рівні внутрішньодержавному – через реалізацію положень Концепції адміністративної реформи, норм Конституції України та ряду нормативно-правових актів, серед яких, зокрема, і Закон України “Про Кабінет Міністрів України”.

II. Постановка завдання

Метою статті є характеристика статусу державного політичного діяча за чинним законодавством України.

Реалізація поставленої мети передбачає вирішення таких завдань: – формулювання терміна “державний політичний діяч”; – окреслення ознак, що притаманні цьому суб’єкту державного управління.

III. Результати

Необхідно підкреслити, що найбільш визначальними для державного управління є суб’єкти, зведені до двох категорій – державні політичні діячі та державні службовці.

Звернемо увагу саме на першу категорію, оскільки державні політичні діячі є основним предметом нашого дослідження.

Отже, першою офіційною згадкою про таку категорію суб’єктів державного управ­ління є положення Концепції адміністратив­ної реформи України (далі - Концепція), яка була взята за основу Указом Президента України у 1998 р. для подальшого рефор­мування державного управління. Відповідно до вказаного документу, за допомогою по­няття “політичний діяч (політик)” визнача­ється правовий статус окремих керівних по­сад у сфері виконавчої влади (зокрема, членів уряду), який відмежовується від ста­тусу державного службовця, встановленого Законом України “Про державну службу”.

Концепція визначає особливості статусу посади “політичного діяча (політика)”, що виявляється:

1) в особливому порядку призначення на посаду;

2) в особливому порядку звільнення з посади;

3) в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної (тобто перед гла­вою держави, парламентом, а також у пев­них формах - перед населенням) відпові­дальності за наслідки діяльності [1].

У подальшому всі прийняті нормативно-правові акти, що так чи інакше були пов’язані із встановленням статусу цієї кате­горії осіб, суттєвих доповнень до існуючої у Концепції “теорії політичного діяча” не до­дали і до того ж змінили визначальний на­прям - від “особи” до “посади”. Зокрема, Указ Президента України “Про чергові захо­ди здійснення адміністративної реформи” містить вказівку на те, що спрямований він “на реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з ме­тою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективної дія­льності Кабінету Міністрів України, мініс­терств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів” [8]. Проте, текст Указу вже не обумовлює статус політичного діяча, а містить вказівку на впровадження політич­них посад у системі органів виконавчої вла­ди, що за характером повноважень, поряд­ком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних служ­бовців, визначених Законом України “Про державну службу” [3].

На перший погляд різниця невелика, з огляду на базові ознаки таких посад, що за своєю суттю збігаються з ознаками політич­них діячів (політиків), встановлених Концеп­цією адміністративної реформи. Водночас очевидно, що Президент уникає прямого запровадження особливої категорії публіч­них службовців та, відповідно, наділення їх статусом державних політичних діячів. По­яснити це можна хіба що неможливістю прямо змінити указом Президента норму Закону України “Про державну службу”, ст. 9 якого своєю назвою - “Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апара­ту” [3] - чітко окреслює приналежність тих службовців, які є у переліку відповідної статті, до категорії державних, що, зрозумі­ло, стосується і Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, чиї поса­ди Президентом визначені як політичні.

Перший за часів незалежності нашої держави Закон України “Про Кабінет Мініст­рів України” встановив, що “посади членів Кабінету Міністрів України належать до по­літичних посад, на які не поширюється за­конодавство про державну службу та тру­дове законодавство. Особливості прохо­дження служби на цих посадах визначають­ся законом” [5]. У наведеному положенні простежується чітка позиція законодавця щодо відмежування посад членів Кабінету Міністрів України від будь-яких інших кате­горій посад чи-то за трудовим законодавст­вом, чи-то за законодавством про державну службу. Підсилюється законодавцем така власна позиція додатковим положенням ч. 4 ст. 6, за яким “не допускається прирівняння будь-яких посад в органах державної влади за статусом до посад членів Кабінету Мініс­трів України” [5].

Прагнення відмежувати посади членів Кабінету Міністрів України від усіх інших державних чиновників цілком узгоджувалось з існуючим у теорії уявленням про необхід­ність розподілу політики та адміністрування в межах виконавчої гілки влади та, відповід­но, нового погляду на статус члена Уряду вже не як державного службовця, а як полі­тичного діяча. Отже, зміна статусного век­тора посади члена Уряду полягала не тільки у назві, а й компетенційному наповненні са­мих посад урядовців. Очевидно, що, зали­шивши політично залежним урядовцям ста­тус державних службовців, конфлікту інте­ресів не уникнути. Вони мали стати дійсно вільними від обмежень інтересами держави і керуватись інтересами партії, що має бі­льшість у парламенті (або коаліції партій).

Така модель державного апарату знахо­дить і теоретичну підтримку в науковій літе­ратурі: “…політика певної партії (чи коаліції партій), що отримала найбільшу підтримку населення на виборах, стає державною по­літикою, а тому не повинна мати опору зі сторони державного апарату. При цьому характер державно-управлінських відносин склався таким чином, що принцип компете­нтності переважає принцип партійності в період здійснення партією державно-владних функцій. Державний службовець -представник партії ставить інтереси держа­ви вище інтересів партійної дисципліни” [2].

Чинний Закон України “Про Кабінет Міні­стрів України”, що був прийнятий у 2008 р., вже не є таким категоричним щодо виключ­ного статусу посад членів Кабінету Міністрів України. Зокрема, у вказаному Законі зазна­чається лише те, що “посади членів Кабіне­ту Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове зако­нодавство” [4]. Як бачимо, із положень За­кону зникла вказівка про відмежування по­сад членів Кабінету Міністрів від посад дер­жавних службовців та застереження щодо можливості прирівняння до цих посад за статусом будь-яких інших в органах держа­вної влади. Водночас інші положення сто­совно особливостей відповідальності осіб, що займають такі посади, становища самої посади в системі та поза нею залишились без змін. З цього ми можемо зробити висно­вок про те, що законодавець не відмовився від ідеї політизації Уряду, а залишив мож­ливість контролювати цей досить важливий у державі орган не тільки політичними засо­бами, а й адміністративними (наприклад, за допомогою антикорупційного законодавства).

Власне, на цьому і вичерпуються норма­тивні джерела встановлення статусу полі­тичних посад. Інші нормативно-правові акти хоч і вказують на виключність тих чи інших посад або посадових осіб, проте особливого статусу за ними не закріплюють. На жаль, так вийшло, що національне законодавство пов’язало поняття політичної посади лише з посадами у Кабінеті Міністрів України, хоча схожими характеристиками (з погляду ви­ключності, особливості) наділені й інші ор­гани державної влади. Так, у науковій літе­ратурі запропоновано “критерій політичності державної посади, в основу якого покладе­но не тільки її правове визначення як такої, а й міру чутливості її до політичних кадро­вих змін і причетності до прийняття політич­них рішень: на центральному рівні - щодо зміни посади міністра, а на регіональному -щодо зміни голови обласної адміністрації” [9, с 8]. Автором наведений приклад із сис­теми виконавчої влади, але теоретичне уза­гальнення стосовно політичної посади ціл­ком можна застосувати і до посад інших систем. Зокрема, можна пояснити існуючу в літературі думку про необхідність віднесен­ня до політичних діячів, крім Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, ще й “ Голову Національного банку України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету інфо­рмаційної політики, телебачення і радіомо­влення України, Голову Ради міністрів Ав­тономної Республіки Крим” [2].

Так, наприклад, правовий статус голови Національного банку України регулюється Конституцією і Законом “Про Національний банк України” [7]. Відповідно до вказаного Закону, голова Національного банку при­значається на посаду та звільняється з неї Верховною Радою України за поданням Президента України більшістю від конститу­ційного складу Верховної Ради України строком на п’ять років. Цей же Закон, даючи визначення поняттю “службовці Національ­ного банку України”, відносить до них осіб, які безпосередньо беруть участь у виконан­ні функцій Національного банку та займа­ють посади, передбачені штатним розписом (ст. 64). Враховуючи, що голова Національ­ного банку України діє від його імені, ухва­лює рішення з інших питань, що стосуються діяльності Національного банку, то абсолютно очевидним є те, що характеристика його по­сади якраз потрапляє під вищенаведене ви­значення службовців. А отже, відповідно до ст. 64, голова Національного банку України має статус державного службовця. Слід за­значити, що Закон України “Про державну службу” ані підтверджує цей факт, ані спрос­товує. Так, серед посад, віднесених до пер­шої, другої або будь-якої іншої категорії, від­сутня така посада, як посада голови Націона­льного банку України. Немає її і серед тих, що мають особливий правовий статус (ст. 9 Зако­ну України “Про державну службу”). Така си­туація видається дивною, враховуючи значу­щість посади голови Національного банку України, і це дає ще один привід припустити наявність у характеристиці такої посади ознак “особливого статусу”, а відсутність її у перелі­ку ст. 9 можна пояснити недосконалістю (а більше застарілістю) законодавства.

Більш вагомим аргументом може бути розміщений на офіційному веб-сайті Голо-вдержслужби Реєстр посад державних служ­бовців [10], за яким до посад першої категорії (серед посадовців Нацбанку) зараховуються заступники голови Національного банку Укра­їни. Посада самого голови не згадується.

Слід згадати також положення п. 1.1 пос­танови Національного банку України від 30.06.1999 р. № 317, за яким правовий ста­тус голови Національного банку України ви­значається Конституцією України, Законом України “Про Національний банк України” та чинним законодавством [6]. Звичайно, з часів прийняття такої постанови пройшло десять років, змінилося законодавство, політичні чинники тощо. Але насамкінець, як на наш погляд, найголовніше. Відповідно до п. 3 За­кону “Про Національний банк України”, голова Нацбанку втрачає свої повноваження у зв’язку із заявою про відставку за політични­ми (курсив наш - НА) або особистими при­чинами, поданою у письмовому вигляді та прийнятою Президентом України. Можливість відставки за політичними мотивами є лише в осіб, чий статус характеризується політичніс­тю. Державні службовці позбавлені такого права як за Конституцією, так і за законодав­ством України - їх статус є “аполітичним”.

IV. Висновки

Підсумовуючи проведене дослідження, спираючись на заявлені Концепцією особ­ливості посади “політичного діяча (політи­ка)”, можна дати загальне визначення по­няття “державний політичний діяч”.

Державний політичний діяч - це особа, наділена публічними державно-владними повноваженнями в сфері вироблення дер­жавної політики, щодо якої застосовується особлива процедура призначення та звіль­нення з посади і відповідальність якої но­сить публічний характер.

Література

1. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К. : Державна комісія з прове­дення в Україні адміністративної рефо­рми, 1998. - 62 с

2. Малиновський В.Я. Державне управлін­ня : навч. посіб. / В.Я. Малиновський. -Луцьк : Вежа, 2000. - 558 с

3. Про державну службу : Закон України // Відомості Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.

4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 16.05.2008 р. № 279-VI // Ві­домості Верховної Ради України. -2008. - № 25. - Ст. 654.

5. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 21.12.2006 р. № 514-V // Ві­домості Верховної Ради України. -2007. - № 11. - Ст. 94.

6. Про класифікацію посад та ранги дер­жавних службовців Національного банку України : Постанова Національного бан­ку України від 30.06.1999 р. № 317 [Еле­ктронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/.

7. Про Національний Банк України : Закон України від 20.05.1999 р. № 679-XIV // Відомості Верховної Ради України. -1999. - № 29. - Ст. 238.

8. Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 29.05.2001 р. // Офіційний вісник Украї­ни. - 2001. - № 22. - С 30.

9. Токовенко В.В. Оптимізація взаємодії політичного керівництва та державного управління в умовах модернізації політико-адміністративної системи України : автореф. дис. ... д-ра наук з держ. упр. : 25.00.01 / В.В. Токовенко ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2004. – 36 с. 10. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/ article?showHidden=1&art_id=35717&cat_ id=35382&ctime=1172735733912.

< Попередня   Наступна >