Головна

Теоретико-правове розуміння змісту
державного боргу та його характеристика
І. Заверуха
Львівський університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1. 79000, Львів, Україна

В статті висвітлено проблеми методології державного внутрішнього боргу України та запропоновано класифікаційну характеристику державних боргових зобов’язань України. Розмежовано поняття "державний борг", "державне боргове зобов’язання" та "бюджетна заборгованість". Визначено типи державного боргу.

Ключові слова: державний борг; структура державного боргу; бюджетна заборгованість; правонаступництво; державні гарантії; державні запозичення.

Однією із найважливіших проблем державного боргу в Україні є відсутність його методології[1]. За період незалежності України практика державного боргування існувала в найрізноманітніших формах: внутрішніх і зовнішніх; емісійних і неемісійних, при тому здійснювалась на тлі проблем бюджетного регулювання. Це призвело до викривлення структури державного боргу, порушення допустимих обсягів боргу, недосконалості, а подекуди й відсутності правового регулювання відносин в сфері державного боргу. Відтак проблема пошуку оптимальної структури державного боргу, особливо в сучасних умовах, є однією із основних у сфері бюджетно-фінансових відносин.

Питаннями визначення поняття державного боргу, його структури та допустимих обсягів займаються різні вчені багатьох країн, проте найвагоміші успіхи в цій сфері належать ученим економістам, фінансистам. Серед зарубіжних учених фінансистів відомі праці А. Лернера, Р. Масгрейва, Дж Стігліца, З. Шевіча, А. Вавілова, М.А. Лауфера, О.Д. Хайхадаєвої, А.В. Ведіхіна та інші. Проблеми державного боргу досліджували такі українські вчені: В. Козюк, В. Новицький, О. Плотніков, Т. Вахненко, О. Заруба та ін. Проте правові основи, проблеми та механізми правового регулювання відносин у цій сфері є ще не дослідженими. Реалії життя потребують чіткості у розумінні змісту поняття державного боргу і його адекватного відображення у правових формах, оскільки кожен із елементів структури державного боргу має свої, характерні тільки йому підстави виникнення, порядок обслуговування і погашення. Відтак дуже важливо, аби не відбувалось змішування понять щодо складових цієї категорії. ©

В Україні, державний борг має складну, не традиційну структуру. Він складається не лише із боргових зобов’язань, що сформувались на підставі здійснених запозичень, а значною його частиною є вже існуючий борг, що спадком перейшов від радянської республіки, а також заборгованості, що виникла як наслідок недосконалості бюджетного регулювання. Тобто класичний інструмент формування державного боргу – державні цінні папери, почав реалізовуватись на базі вже утвореного боргу, що за своєю природою є емісійним – неринковим: кредитна емісія; боргові зобов’язання, що випливають із умов правонаступництва тощо.

Фактично, можна вважати, що державний борг вміщує в собі, зокрема, фінансові зобов’язання держави, що виникають у результаті здійснення запозичень; надані державою гарантії по зобов’язаннях третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; суми бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному розмірі; суми компенсації за несвоєчасну чи не повну виплату суми платежу юридичним та фізичним особам. Проте це надто різнорідні категорії. Спільною ознакою для них є необхідність повернення коштів, однак інші ознаки і принципи не завжди збігаються. На жаль, законодавча вимога щодо щорічного затвердження Верховною Радою України структури державного внутрішнього боргу не дотримується [3]. Такий Закон було прийнято лише один раз у 1997 р. [5] Очевидно, що сьогодні структура державного боргу є іншою і, напевно, не слід орієнтуватись на вказаний закон. Але проблема є значно глибшою і полягає у визначенні інституту державного боргу та його методології. Необхідно чітко розуміти зміст інституту державного боргу, визначити ті однорідні відносини, які становлять його за допомогою єдиних, характерних для них підстав, ознак, критеріїв тощо.

Закон про структуру державного боргу може відображати тимчасову структуру державного боргу в конкретний період часу – відповідний рік. І тільки спеціальний закон про державний борг повинен врегульовувати питання виникнення, формування державного боргу, механізмів його управління, погашення та інше. Необхідно розуміти і розмежовувати поняття, які передбачають потребу здійснення окремих платежів за рахунок бюджетних коштів, проте за низкою ознак і критеріїв не повинні входити до державного боргу. Вважається, що доцільним було б розмежовувати поняття державний борг, державна заборгованість, державне боргове зобов’язання. Адже в кожному конкретному випадку, як уже було зазначено, є свої типові форми утворення, обслуговування, погашення або відшкодування. Тобто постає питання типологізації та класифікації державного боргу за критеріями, які б дали можливість "відсіяти" невластивий для структури державного боргу та його змісту елемент чи складову. Кінцевим результатом досліджень має бути визначення поняття державного боргу, виділення особливостей правової природи різного виду боргових зобов’язань держави та іншої заборгованості, а також з’ясування їхніх причин, наслідків, і в багатьох випадках – обґрунтування їхньої неприпустимості.

Згідно з чинним законодавством України, борг класифікується за типом кредитора, тобто залежно від типу власників боргових зобов’язань, а також за типом самого боргового зобов’язання – засобів, що використовуються для фінансування дефіциту (цінні папери, гарантії, інші зобов’язання) [1]. Отже, в основу категорії боргу закладається принцип тимчасового залучення фінансових ресурсів з наступним їх поверненням та сплатою винагороди за користування ними, тобто кредитні відносини. Відтак, боргові інструменти виступають одночасно як фінансові ресурси, що акумулюються державою на покриття бюджетного дефіциту чи на досягнення інших цілей та виражають боргове зобов’язання держави. Характерним тут є принцип цільовості, навіть функціональності залучених коштів. Це також свідчить і про функціональність видатків, які необхідні при погашенні боргового зобов’язання.

Проте не завжди боргові зобов’язання держави, виражені в формі фінансування за способом обігу, є ринковими. В структурі державного боргу знаходимо статті, які за своєю природою є заборгованістю, а не борговим зобов’язанням у класичному розумінні, хоч підлягають до сплати за рахунок бюджетних коштів. Приміром, заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позиками віднесена на державний борг; за сумами – спрямована на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій. Звідси виникають деякі міркування щодо визначення особливостей складових державного внутрішнього боргу і його типологізація.

Першим критерієм до розмежування понять державний борг, боргове зобов’язання, бюджетна заборгованість є роль та правовий статус держави. Так, якщо взяти за критерій роль і статус держави у відносинах у сфері державного боргу, то виявимо сукупність відносин, внаслідок яких виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як гаранта, або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках переплітаються і накладаються, проте мають свої характерні особливості.

Щодо державих запозичень, то свого часу, професори Ю.А. Ровінський та С.Д. Ципкін зазначали, що суми державних позик – це не доходи бюджету, а надходження, які повинні погашатись. Це абсолютно правильна теза і безсумнівним є факт необхідності повернення залучених позик. Тобто сьогоднішні надходження за позиками це завтрашні державні видатки.

Розгляньмо статус держави в ролі гаранта. Згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг", до боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити [3]. Це умовне боргове зобов’язання, необхідність виплати якого настане за умови його невиконання одержувачем кредиту. Очевидно, що гарантовані урядом позики – це навіть не надходження, тобто держава не має значного прямого матеріального інтересу в цих відносинах, проте обов’язок відшкодування гарантованих сум і відсотків за певних обставин є безсумнівним.

До складу боргових зобов’язань Уряду України входить також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята на себе Україною. Законом України від 21 листопада 1996 року "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" в ст.1 встановлюється зобов’язання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 року в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобов’язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР. Компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху упродовж 1992-1994 р. і які знаходились на рахунках Ощадного банку України не менше одного поточного календарного року у період 1992-1995 р. Отже, держава зобов’язується забезпечити збереження та відновлення реальної вартості заощаджень громадян і гарантує їм компенсацію у встановленому порядку. [4]. Зрозуміло, що боргові зобов’язання держави на умовах правонаступництва це теж не надходження. Більше того, держава виступає в ролі боржника за борг, який вона не формувала і яким не користувалась. Тому і процес його погашення повинен мати свої особливості.

Сьогодні в Україні виник специфічний борг держави перед населенням за несвоєчасну виплату заробітної платні, пенсій, інших виплат. Проте треба наголосити, що заборгованість держави за бюджетними асигнуваннями – державна заборгованість (бюджетна заборгованість) визначається як проблема бюджетного регулювання та його недосконалість, проблема невиконання чи неналежного виконання бюджету поточного року. Відповідно, держава виступає в ролі боржника за невиконання відповідних зобов’язань. Очевидними тут є проблеми бухгалтерського обліку, скритого бюджетного дефіциту та інші, що відображені в структурі та обсягах державного боргу, а це відповідно впливає на його розмір і серйозно ставить питання щодо його погашення.

Другим критерієм розмежування і класифікації боргових зобов’язань держави є підстава їхнього виникнення. За підставами утворення необхідно розмежовувати поняття боргових зобов’язань уряду що виникли в результаті:

- взятих на позичкових засадах боргових зобов’язань, надання державних гарантій, що своєю чергою передбачає спеціальний порядок їхнього погашення та обслуговування. Спільною тут є ознака функціональності залучених кредитів незалежно від статусу та виду суб’єкта – уряд, галузь народного господарства, юридична особа тощо. Мета здебільшого має інвестиційний характер;

- умов правонаступництва;

- як наслідок недосконалості бюджетно-правового регулювання, що породжує прихований дефіцит бюджету, який повинен погашатись у будь-якому випадку, однак механізму його погашення не передбачено. Не можна допускати бюджетної заборгованості із соціальних та інших виплат, відшкодування ПДВ тощо. Хоч зрозуміло, що коли таке трапляється. то відповідні суми платежів відображатимуться у структурі державного боргу, впливатимуть на його обсяги і, звичайно, за ними необхідно здійснювати розрахунки.

Третім критерієм класифікації державних боргових зобов’язань є їхня ліквідність. Ідеально, коли боргові зобов’язання ринкові, тобто мають свою вартість і обертаються на ринку цінних паперів. Це також є показником самоокупності здійснених запозичень, їхньої надійності та гарантованості. Боргові зобов’язання України умовно поділяють на боргові зобов’язання двох видів:

- ринкові, що існують у формі державних цінних паперів (облігації внутрішньої державної позики; облігації зовнішньої державної позики; казначейські векселі та інші);

- неринкові – заборгованість держави, утворена в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних боргових сертифікатів, розміщених свого часу серед населення (речові облігації) тощо; державний борг перед Національним банком України і банківською системою, а також державна заборгованість, що виникла за результатами виконання бюджету.

Щодо способу управління борговими зобов’язаннями, то під управлінням державним боргом розуміють сукупність заходів держави у справі виплати доходів кредиторам і погашенню позик стосовно зміни умов позик, що обертаються, та визначення умов випуску нових позик. Рефінансування державного боргу може здійснюватись шляхом конверсії державних позик, консолідації державних позик, уніфікації державних позик [6]. Такі заходи повинні бути, радше. винятком із правил, ніж правилом, проте виходячи з того, що відносинам у сфері державного боргу, утвореному за рахунок запозичення, притаманні принципи добровільності участі суб’єктів, то таке допускається.

На відміну від заборгованості за позичками бюджетна заборгованість, що виникає в процесі виконання бюджету не може бути реструктуризована чи анульована, а має бути погашена в поточному році – адже держава взяла на себе обов’язок здійснити відповідні розрахунки в законі про державний бюджет.

Запропонована класифікаційна характеристика боргових зобов’язань держави продемонструвала їхню різноманітність і різнорідність. Та критерії управління державним боргом і підстави утворення державного боргу на кредитних засадах (сьогодні чи в минулому), дають підставу дійти висновку, що саме ці елементи структури державного внутрішнього боргу є базовими.

Отже. пропонуємо визначення таких типів державного внутрішнього боргу:

Прямий державний внутрішній борг – боргові зобов’язання Уряду у вигляді випущених ним цінних паперів, інших зобов’язань у грошовій формі, одержані ним кредити, а також боргові зобов’язання Уряду, взяті на умовах правонаступництва відповідно до чинного законодавства.

Умовний державний борг – гарантовані Урядом України боргові зобов’язання третіх осіб (інших суб’єктів).

Заборгованість щодо виконання зобов’язань з фінансування затверджених законом про Державний бюджет видатків, слід визначати як тимчасову бюджетну заборгованість.

В кінці зауважимо, що в основі державного боргу повинен бути принцип запозичення – самоокупний, ринковий тощо. Виділення категорії тимчасова бюджетна заборгованість демонструє проблему взаємозумовленості і взаємозалежності фінансово-правових явищ, інститутів та категорій; проблему адекватності їхнього розуміння, а, відповідно, і регулювання. Метою бюджетно-правового регулювання є абсолютна відсутність будь-якої бюджетної заборгованості та її неприпустимість. Таку заборгованість не можна відносити до структури державного боргу – адже немає ринкових механізмів щодо його погашення, а імперативні методи акумуляції коштів для цієї мети будуть неправовими Очевидною тут також постає проблема переведення бухгалтерського обліку бюджетних фондів на міжнародні бухгалтерські стандарти та вдосконалення бюджетних механізмів.

––––––––––––––––––––

1. Бюджетний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 21 червня 2001 р. / Урядовий кур’єр №131. – 25 лип. 2001.

2. Закон України від 18 червня 1991 року "Про цінні папери і фондову біржу" // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №38. С.508; 1992. – №47. – С.645; 1995. – №14. – С.90, 93; 1996. – №4. – С.185;1997. – №45. – С. 285.

3. Закон України від 16 вересня 1992 року "Про Державний внутрішній борг" // Відомості Верховної Ради України 1992. – №41. – С.1346-1347.

4. Закон України від 21 листопада 1996 року №537 "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" / Урядовий кур’єр. – 1997. –№25. – 11 лют.

5. Закон України від 23 січня 1997 року "Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року та 1997 рік" // Офіційний вісник України. – 1997. – №7-8. – С.5.

6. І. Заверуха. Правові засади та особливості управління державним боргом України // Вісник Львів. ун-ту. Серія юрид. Вип.35. – Львів. – 2000. – С.240-250.

7. Лауфер М.А. Проблемы внутреннего государственного долга Российской Федерации: Автореф. дис... канд. эконом. наук. М., – 1996.

 



[1] Методологія – вчення про структуру, принципи побудови, методи і способи діяльності.

© Заверуха І., 2004

 

Особливості адміністративного процесу
як засобу забезпечення процедури
розгляду спору в адміністративному суді
О. Заверуха
©
місцевий Шевченківський районний суд м.Львова
вул.Січових Стрільців, 12, 79000 Львів, Україна
тел. (0322) 74-11-03

Стаття присвячена дослідженню та аналізу окремих теоретичних питань, що стосуються адміністративної юстиції. Обґрунтовується значення та необхідність запровадження і повноцінного функціонування органів адміністративної юстиції в Україні. Визначається певні особливості адміністративного процесу як засобу забезпечення процедури розгляду спору в адміністративному суді. Аргументовано необхідність розвитку теорії і практики адміністративної юстиції як одного із важливих правових засобів реалізації державної політики в сфері захисту прав людини і громадянина.

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративна юстиція, адміністративний суд, права людини

Розвиток будь-якої держави, яка звільнилась від адміністративно-командної системи та прагне розвиватись на демократичних засадах у напрямі побудови правової держави та громадянського суспільства, зумовлює необхідність реформування та радикального оновлення як державного механізму, так і суспільства в цілому.

Прийняття Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України, зобов’язання, зумовлені набуттям членства України в Раді Європи потребують невідкладного проведення судово-правової реформи, а відтак серйозних перетворень та політичної волі керівництва держави.

Основною метою судово-правової реформи є забезпечення додержання конституційних засад організації державної влади, принципу верховенства права та забезпечення реального захисту прав і свобод людини і громадянина.

Проблеми реформування адміністративного права України, зміна його предмета, створення нових інститутів та реформування тих, що дістались у спадок від адміністративно-командної системи, проведення судової реформи, розробка теоретичних основ адміністративного та управлінського процесів, забезпечення прав і свобод громадян в публічному праві з боку судової влади можна без перебільшення назвати одними з найважливіших завдань на шляху побудови правової держави та громадянського суспільства.

Таке реформування потребує нових підходів у дослідженні кожної гілки державної влади, першою чергою виконавчої, яка найближча до населення і внаслідок цього, може частіше, ніж інші гілки державної влади, порушувати права і свободи громадян. Відтак закономірно виникає проблема пошуку нових форм і засобів контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади як однієї з найактуальніших як у науці, так і в законодавстві України. Серед цих форм і засобів чільне місце повинен займати інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, їхніх посадових осіб, який стане ефективним засобом захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб.

Конституція України, проголосивши та визнавши людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, без сумніву, засвідчила свій демократичний характер, однак, водночас, поклала велику відповідальність на весь державний механізм з реалізації її норм.

Ухвалення Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України можна вважати завершальним етапом створення в Україні основ демократичного суспільства та початком нового етапу в її історії, впродовж якого ці основи необхідно стверджувати.

У колишньому Радянському Союзі, суд розглядався як орган, покликаний охороняти від неправомірних дій державу, відповідальності ж держави перед своїми громадянами не надавалось належного значення. Проголошення незалежності України, прийняття Декларації про державний суверенітет України, схвалення Акту проголошення незалежності України, прийняття Конституції України та цілої низки законів засвідчили, що Україна стала на шлях побудови правової держави та громадянського суспільства, де належне місце відводиться судовій владі.

Закріплення в Конституції держави, яка прагне стати правовою, принципів розподілу влад та незалежності судочинства, логічно зумовлює наявність нормативно-правового акту, що регламентує судовий порядок розгляду та вирішення адміністративних справ. Це своєю чергою, повинно забезпечувати гарантію правового захисту громадян від дій та рішень органів управління та їхніх посадових осіб. В такому випадку, як правило, говорять про адміністративну юстицію, тобто про судовий захист громадян від дій та рішень органів управління, що порушують їхні права та свободи. Судовий захист уявляє собою не лише один із способів забезпечення законності в галузі державного управління та місцевого самоврядування, але й судовий контроль за виконавчою владою.

Закон України "Про внесення змін до статей 235, 236 та глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України" від 31 жовтня 1995 року вважаємо першим практичним кроком на шляху розвитку адміністративної юстиції в новітній історії України. Однак повсякденно відчувається необхідність у подальших кроках у справі адміністративно-процесуального забезпечення побудови та функціонування цього інституту, зокрема прийняття Адміністративного процесуального кодексу України, потреба в якому щоразу зростає.

Інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та їхніх посадових осіб, як самостійний розділ сучасної української науки, не є достатньою розробленим, однак аналіз досліджень на цю тематику дає підстави стверджувати, що одним з найбільш дискусійних питань є питання про процесуальну належність адміністративної юстиції.

Мета та завдання цього дослідження полягає в обґрунтуванні значення та необхідності в нових правових умовах запровадження та повноцінного функціонування органів адміністративної юстиції в Україні, авідтак, визначення певних особливостей адміністративного процесу як засобу забезпечення процедури розгляду спору в адміністративному суді.

Інформаційна база цієї тематики вміщує норми Конституції та чинного законодавства України, а також дослідження, монографії та публікації в галузі адміністративного права таких вчених та практиків: Д.Н. Бахрах, Д.М. Чечот, В.Т. Квіткін, А.Т. Боннер, А.А. Дьомін, Ю.Н. Старілов, В.С. Стефанюк, О.Д. Крупчан та ін. Проблематику адміністративної юстиції також відображено у відповідних нормах законодавства Польщі, Франції, Німеччини та інших держав.

Згідно ст.237 ЦПК України, розгляд скарги здійснюється за правилами цивільного судочинства [1, с.278]. Окремі вчені, фахівці з цивільного процесу (Д.М. Чечот, А.Т. Боннер) вважають, що адміністративний процес є частиною цивільного процесу. Інші вчені, зокрема В.Т. Квіткін, займають компромісну позицію, зауважуючи, що найефективніший судовий захист прав громадян в сфері державного управління буде досягнутий тільки при поєднанні цивільних процесуальних та адміністративних процесуальних норм [2, 14].

Аналізуючи викладені міркування, вважаємо, що, звичайно, адміністративний процес має багато схожого з цивільним процесом, і тому, цивільно-процесуальні норми можуть стати моделлю для створення адміністративної юстиції в Україні. Ще на початку минулого століття С.А. Корф зазначав: "Немає жодного сумніву, і це визнають як прибічники, так і недруги адміністративної юстиції, що джерелом і способом побудови адміністративного процесу став процес цивільний, столітні принципи якого були застосовані до новоствореного в ХІХ столітті адміністративного процесу… Цим пояснюється те, що багато принципів обох процесів тотожні, інші дуже подібні один до одного" [3, с.466-467].

Головна особливість, яка відрізняє адміністративний процес від цивільного полягає в тому, що стороною тут виступає орган управління (посадова особа). В адміністративному судочинстві посадова особа виступає не як приватна особа, а як представник апарату, відомства, в якому вона працює. Дії, що заперечуються скаржником, визнаються цією особою як службові дії, спрямовані на виконання службових обов’язків. Виступаючи в процесі як сторона, посадова особа не перестає залишатись працівником апарату управління і обґрунтовує свої дії інтересами держави. В адміністративному судочинстві суд, визнаючи дії посадової особи її власними діями, які внаслідок незаконності втрачають властивості державної волі, розглядає цю особу як таку, що пов’язана з апаратом управління.

Цей момент зв’язку службової особи з апаратом, а також інші моменти, що визначають специфіку управлінської діяльності (реалізація владних повноважень, наявність дискреційних прав, виконання розпоряджень і інструкцій вищестоящих органів), накладають на адміністративний процес в суді відбиток величезної сили, надають йому таких якостей, що роблять природу цього процесу не цивільно-правовою, а адміністративно-правовою.

Сучасний адміністративний процес, як правова форма розгляду судом управлінських спорів, що забезпечує захист прав і свобод громадян відрізняється за своїм змістом, юридичним характером, призначенням, цілями і завданнями від цивільного процесу, на основі якого сьогодні розглядаються спори, що виникають з адміністративно-правових відносин. Головним завданням адміністративного процесу, як процесуальної форми розгляду спорів між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та публічною владою – з іншого, з приводу захисту суб’єктивних публічних прав перших, є відновлення порушених публічною владою та її посадовими особами прав і свобод громадян, забезпечення правопорядку, встановленого режиму публічного управління. Щодо цивільного процесу, то його головним завданням є відновлення законного порядку відносин в сфері приватного життя. На думку В.А. Рязановського, громадяни сучасної держави володіють не лише суб’єктивними цивільними, але й суб’єктивними публічними правами. Вчений вважає, що, незважаючи на те, що право на публічний позов і матеріальне публічне право перебувають у певному зв’язку між собою, все ж є самостійними явищами суспільного життя, а адміністративний процес є самостійним інститутом [4, с.26].

Ще в 70-х роках ХХ ст. пропонувалось усі справи, які містять спір про адміністративне право, відносити до категорії справ, що випливають з адміністративно-правових відносин і об’єднати їх у спеціальному розділі цивільного процесуального кодексу. Вже тоді пропонувалось розглядати в судовому порядку скарги на постанови про накладення стягнень.

Ю.Н. Старілов наводить такі аргументи в користь самодостатності адміністративного процесу стосовно цивільного та кримінального:

1) специфіка адміністративних спорів між громадянином та органами управління, що характеризується адміністративно-правовими відносинами, які при цьому виникають;

2) рівноправне процесуальне становище позивача (громадянина) та відповідача (органа управління, посадової особи) в адміністративному процесі;

3) необхідність поширювати на адміністративний процес багатьох принципів процесуального права: змагальності, рівність сторін, усності процесу та інших [5, с.17].

Проаналізувавши еволюцію досліджень про адміністративну юстицію, її зміст, доходимо висновку, що одним з найбільш дискусійних питань у науковій літературі було визначення, до якого процесу – цивільного чи адміністративного – відносити розгляд загальними судами спорів громадян з органами управління і перевірку законності їхніх дій та рішень. Більшість вчених дотримувалась думки, що процедура розгляду адміністративних спорів про адміністративне право між громадянами і органами управління є цивільно-процесуальною. Такий вид цивільно-процесуального судового провадження був названий непозовним. Відтак, можна зробити висновок, що наявне у радянському та й в сучасному українському законодавстві формулювання унеможливлювало та все ще унеможливлює спроможність громадянина бути позивачем у суді стосовно органів державного управління та їхніх посадових осіб. Громадянин може лише оскаржити до суду дії, бездіяльність або рішення органів управління чи їхніх посадових осіб. Бути ж у ролі позивача як рівноправної сторони в судовому процесі, згідно з чинним законодавством, особа не може.

В цьому контексті відомий вчений-адміністративіст Д.Н. Бахрах справедливо зауважував що, звернення до суду із скаргою на дії або рішення органів управління (посадових осіб, державних і муніципальних службовців) є термінологічним анахронізмом. Громадянин у спорі із суб’єктом влади і управління завжди повинен виступати в якості позивача – рівноправної сторони процесу, а не скаржника, яким він є у адміністративному процесі [6, с.52-53].

Зрештою й саме непозовне провадження стосувалось і стосується досить обмеженого кола питань. Серед них:

- скарги на неправильності в списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

- скарги на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад і заяви про скасування рішень виборчої комісії;

- скарги на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії;

- скарги на рішення, прийняті відносно релігійних організацій;

- скарги на дії органів і службових осіб у зв’язку з накладенням адміністративних стягнень;

- скарги на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, та ін. [1, с.266-286].

Наведені види скарг, що передбачені чинним законодавством України, стосуються важливих сфер суспільного життя, однак із врахуванням реалій сьогодення слід поставити питання про їхнє співвідношення з сучасним правовим статусом особи, з закріпленими у законодавстві правами і свободами людини і громадянина, що можуть бути порушені з боку органів публічної влади.

З прийняттям Конституції України 1996 року у зв’язку з проведенням демократичних перетворень перелік прав та свобод громадян, закріплений на конституційному рівні, істотно збільшився і ті можливості громадян на оскарження, що містяться у Цивільному процесуальному кодексі України, на нашу думку, не відповідають реаліям сьогодення. Спектр прав та свобод українського громадянина на сьогодні, охоплює значно ширше коло відносин, аніж той, що був продекларований в Радянському Союзі. В зв’язку з цим перелік справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, що закріплений у Цивільному процесуальному кодексі України і розглядаються в порядку цивільного судочинства, не дає підстав говорити про всебічний, з урахуванням існуючих конституційних гарантій, судовий захист громадян, які вважають, що діями органів влади було порушено або порушуються їхні права.

Сьогодні необхідно мислити по-іншому. Якщо в минулому законодавець не міг передбачити, що в 90-х роках ХХ ст. у громадян зявляться нові можливості, обумовлені прагненнями побудови демократичної соціальної держави, то сучасний законодавець повинен реагувати на ці процеси вчасно та кваліфіковано для того, щоб ті права людини і громадянина, які проголошуються та містяться у нормативно-правових актах могли бути відновлені у випадку їхнього порушення у встановленому законом порядку.

Про необхідність розширення сфери судового контролю, судового захисту громадян від органів управління, їхніх дій та актів висловлювали думки вже у 70-х роках ХХ ст., однак з відомих причин у сферу практичної площини трансформувати їх не вдавалось.

Підсумовуючи викладене, можна констатувати, що дискусія з приводу запровадження в Україні органів адміністративної юстиції, формування адміністративного судочинства та визначення процесуальної належності адміністративної юстиції впродовж останніх десятиріч з різною інтенсивністю, але все ж простежувалась, і сьогодні такі дискусії ще не вичерпані. Саме існування прибічників та супротивників функціонування адміністративної юстиції призводить до непослідовності в питанні її впровадження та відсутності єдиного правового інституту, який би всесторонньо регламентував матеріальні і процесуальні питання адміністративної юстиції. Поряд з тим основні юридичні передумови для впровадження цього виду судового контролю в Україні та процесуального оформлення його діяльності існують, а створення адміністративних судів повинно відбутися у ті строки, які передбачено п.16 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 7 лютого 2002 року "Про судоустрій України".

Формування в Україні адміністративного судочинства логічно зумовлює створення адекватного процесуального інструментаріюАдміністративного процесуального кодексу України, прийняття якого, після набрання чинності Закону України "Про судоустрій України" повинно стати одним із першочергових питань у порядку денному українського законодавця.

––––––––––––––––––––

1. Кримінально-процесуальний кодекс України. Цивільний процесуальний кодекс України // Верховний Суд України Відп. ред. В.Т. Маляренко. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.278.

2. Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореф. дис... канд. юрид наук. – М., 1968. – С.14.

3. Корф С.А. Административная юстиция в России. – Спб., 1970. – Т. 2. – С.466-467.

4. Рязановский В.А. Единство процесса. – М.: Городець, 1996. – С.26.

5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Изд. – НОРМА (Изд. группа НОРМА-ИНФРА М), 2001. – С.17.

6. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. – М.: БЕК, 1993. – С.52-53.

 



© Заверуха О., 2004

 

Посада як організаційно-правова форма управлінської праці
Н. Янюк
©
Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

В статті досліджується посада як елемент державної служби, що окреслює організаційно-правову позицію особи, яка її займає. Посада державної служби є структурною одиницею державного органу, його апарату і встановлюється у нормативному порядку. З метою структуризації посад державної служби доцільним є розроблення і затвердження Державного реєстру посад.

Ключові слова: посада державної служби, реєстр посад, політична посада.

У процесі дослідження державно-службових відносин та їхных елементів головна увага акцентуэться на характеристиці посади державної служби. В адміністративному праві склалося два головних підходи у вивченні природи цього елемента державної служби – організаційний та функціональний. Значний внесок у розвиток проблеми зробили провідні українські та російські вчені-адміністративісти, зокрема І.М. Пахомов, Ю.П. Битяк, В.М. Манохін, Г.І. Петров. Проте питання не вичерпало своєї актуальності і потребує нових досліджень у цьому напрямі.

Час ставить перед науковцями нові проблеми, і щодо законодавчого закріплення поняття "посада державної служби", а не "посада державного службовця". Реформування в системі органів виконавчої влади показало недостатність концептуальних розробок також у вивченні понять "політична посада" і "політичні діячі". Одним з перших зосередив свою увагу на цій проблемі у своїх наукових працях І.Б. Коліушко, проте вона потребує подальшого дослідження.

Залишається невирішеним і питання класифікації посад державної служби з урахуванням національних традицій та узгодження їх з європейськими стандартами. Відтак мета автора полягає у дослідженні і характеристиці "посади" як організаційно-правової форми управлінської праці.

Досліджуючи службово-правові відносини, не можна залишити поза увагою питання "посади", оскільки, будучи елементом будь-якого виду служби, вона визначає мінімальний комплекс службових завдань та функцій здійснення. За посередництвом посади відбувається залучення до службової діяльності конкретної особи.

Жодна посада не може існувати за межами службових відносин, так само, як і службова діяльність не може відбуватися без посередництва посади. Тому цілком виправданим є визначення посади як органічного елемента службових відносин. Посада є одною з форм поділу праці і забезпечує організацію діяльності людей в державних, громадських чи приватних структурах. Вона визначає зміст їхнього службово-правового статусу і окреслює коло службових завдань.

На відміну від професії чи спеціальності посада залежить від конкретної особи і до її заміщення може існувати самостійно, що дає можливість виділяти вакантні (вільні) і зайняті посади. Її соціальна сутність виражається через роль особи, яка її займає, тому правомірне є твердження, що посада виступає "юридичним описом соціальної позиції цієї особи" [1, с.6]. Вона опосередковує відносини особи з організаційною структурою і створює передумови реалізації завдань служби. Під час проектування посади враховуються правова, інформаційно-комунікативна і матеріальна основи [2, с.102]. Це дає можливість виявити як горизонтальні, так і вертикальні зв’язки певної посади, тобто визначити її роль і місце в організаційній структурі. У правовому аспекті посада є встановленим у нормативному порядку комплексом обов’язків та прав по службі, які визначають статус службовця в управлінському процесі.

Хоча посада є елементом будь-якої службової діяльності, найчастіше її визначають як ознаку державної служби. Дослідження природи посади державної служби виявило, що її змістом є виконання обов’язків, які за нею закріплені, і які відповідають завданням державної служби. Отже, слід погодитися з думкою Г.І. Петрова про можливість визначення державної служби не тільки у функціональному аспекті, але й у структурному – як "системи посад, встановлених у нормативному порядку і спрямованих на виконання завдань та функцій держави" [3, с.202].

Вищевикладене дає всі підстави виділити організаційний підхід у визначенні посади.Отже, посади є первинним структурним елементом державного органу і затверджується у нормативному порядку. Вперше цю ідею сформулював В.М. Манохін [4, с.72], з часом вона була підтримана іншими адміністративістами. Посада виступає вихідною організаційно-структурною одиницею не тільки державного органу, але й інших організаційних структур. Відповідно до цього, Ю.П. Битяком була запопонована така дефініція: посада є визначеною організаційною структурою і штатним розписом одиницею у структурі певного органу, установи, на підприємстві чи організації, на яку покладено закріплене нормативними актами коло службових повноважень [5, с.29].

Посада відображає організаційний характер службових відносин, учасником яких стає особа влаштовуючись на службу. Проте, визначаючи позицію особи у службовій ієрархії, посада одночасно чітко окреслює службові завдання, які покладаються на особу. Відповідно це дає підстави виділити функціональний підхід у дослідженні поняття посади.

Основоположником функціонального підходу поняття посади став Г.І. Петров [6, с.159]. Посада визначає напрями діяльності службовця, комплекс службових обов’язків та прав, якими він буде наділений у випадку заміщення цієї посади. Своєю чергою, обсяг службових обов’язків та прав залежить від завдань державного органу, установи чи підприємства, а також від рівня посади в ієрархії цієї організації. Отже, спостерігається потреба у синтезі організаційного і функціонального підходів та комплексне дослідження поняття і ролі посади в управлінській діяльності.

Організаційно-функціональна характеристика посади розкриває її особливу природу. З одного боку, посада є первинним, відокремленим елементом організаційної структури, який розглядають як мінімальні межі диференціації владних функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця, а зіншого – посада виступає стабільним комплексом службових обов’язків і прав, орієнтованих на особу, яка здійснюватиме окремі завдання і функції відповідної організації. Саме на цьому зосереджує увагу Д.М. Бахрах, який наголошує на подвійній природі посади [7, с.103]. За її посередництвом відбувається персоналізація управлінських функцій, обов’язків та прав, чіткий розподіл праці в апараті, індивідуалізація відповідальності службовців.

В адміністративно-правовій науці прийнято говорити не тільки про статус державного службовця чи службовця взагалі, але й про статус самої посади. Посада це – певне чітко визначене і нормативно закріплене коло службових обов’язків та відповідних прав, які покладатимуться на службовця у випадку її заміщення. Саме у цьому полягає відмінність "посади" від будь-якої іншої форми праці, оскільки вона може існувати сама по собі, при тому її функціональний зміст залишається незмінним. У той же час без наявності виконавця інші форми праці просто втрачають сенс.

З метою характеристики посади доцільно виділити:

- соціальний статус (посада визначає обсяг, мету впливу, прийоми, способи та засоби спілкування з іншими учасниками відносин [8, с.27]);

- організаційний статус (посада є первинною ланкою в ієрархії організації);

- правовий статус, (коло службових повноважень, основні форми і методи їх реалізації та відповідальність за їхнє виконання); [9, с.153].

Організаційно-правова природа посади виявляється через службовий та особистий апекти, відповідно до чого формується службово-правовий статус службовця. Службовий аспект посади дає можливість характеризувати службовця як носія управлінських функцій і визначає коло завдань, здійснення яких є для нього обов’язком.

Особистий аспект посади передбачає сукупність прав і обов’язків, пільги, заохочення та ступінь відповідальності особи як учасника службово-правової діяльності. Він пов’язаний з професійністю та компетентністю особи, її моральними якостями (етикою поведінки державного службовця), досвідом та результатами роботи. Одним з важливих елементів посади є встановлений правовими нормами посадовий оклад, який закріплений за посадою і служить еквівалентом виконання службових повноважень.

Сумлінне виконання службових завдань впливає на особисті права службовця, надає право на відповідне матеріальне та соціально-побутове забезпечення, створює умови для швидкого просування по службі. Таким чином, посада зумовлює виникнення у службовця так званого "організаційно-правового статусу" [10, с.189].

Головна увага науковцями приділяється дослідженню поняття і змісту посади державної служби. Вперше законодавче визначення цього поняття закріпив Закон України "Про державну службу": "Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень" (ч.1 ст.2 Закону). Хоча ця стаття не містить поняття службових повноважень, пороте із ст.1 названого закону випливає, що службовими повноваженнями є сукупність службових обов’язків та відповідних службових прав, які надані службовцю з метою виконання завдань і функцій державного органу. Отже, така дефініція поєднує організаційний і функціональний аспекти посади і достатньо повно визначає роль посади як форми державно-службової діяльності.

До прийняття Закону України "Про державну службу" в адміністративно-правовій науці поняття державної посади і посади державної служби досліджувались як тотожні за своїм змістом. Із унормуванням поняття державної служби у вузькому аспекті водночас відбулося звуження поняття посади державної служби, про що свідчить ст.25 цього закону. В умовах реформування інституту державної служби проблема набуває особливого значення і потребує ґрунтовного вивчення.

Твердження, що посада є організаційно-юридичною формою управлінської праці [11, с.36], вказує на систему державних посад в ієрархії будь-якого державного органу. Враховуючи цей факт, можна погодитися з визначенням, що державний орган – це група посад [12, с.58]. Державна посада окреслює коло завдань, виконання яких здійснюється за дорученням держави, від її імені і за її кошти. Для державної посади характерними є такі ознаки:

1) виступає структурною одиницею державного органу;

2) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення;

3) їй відповідає встановлене коло службових обов’язків та відповідних їм службових прав;

4) опосередковує здійснення завдань та функцій держави;

5) утримується за рахунок коштів державного бюджету.

Нормативно-правове закріплення державної посади допомагає не тільки визначити обсяг обов’язків і прав службовця, а також дає можливість встановити оптимальну систему посад, які входять до структури державного органу. У колишньому СРСР існувала Єдина номенклатура посад службовців, затверджена у вересні 1967 р. Це був перший правовий акт, який провів класифікацію посад, хоч у ньому і спостерігалося певне ототожнення з класифікацією службовців. За характером виконуваної праці було встановлено три рівні посад, яким відповідають такі категорії службовців: керівники, спеціалісти, технічний персонал. Недоліком цього акта була відсутність понять "службовця" і "державної посади", а назва документа не відображала характеристики посади як елемента служби. Сьогодні такий підхід не відповідає вимогам часу і не дає можливості провести класифікацію ні державних посад, ані державних службовців.

З метою забезпечення ефективності державного управління одним із напрямів адміністративної реформи передбачено законодавче закріплення трьох типів державних посад: політичних посад, адміністративних посад, патронатних посад. Такий поділ дасть змогу виявити завдання кожного типу посад у діяльності державного органу, визначити їхній організаційно-функціональний зміст та законодавчо закріпити відповідні умови і порядок їх заміщення, а також сприятиме просуванню по службі.

Реформування державного управління зумовило підвищену увагу до дослідження поняття "політична посада". Розкрити це поняття можна після з’ясування поняття "державна політика", яке і визначає зміст політичної посади. На основі Конституції України слід виділити два види державної діяльності: формування державної політики і реалізація (здійснення) державної політики. Відповідно до ст.85 Конституції України, державну політику формує парламент держави – "Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики". Згідно з принципом розподілу державної влади реалізацію державної політики забезпечують органи виконавчої влади. Відповідно до ст.113 Конституції України, Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади спрямовує і координує діяльність усієї ієрархічної системи виконавчої влади з метою реалізації державної політики. Це відображено у таких положеннях ст.116 Конституції України: "здійснює внутрішню і зовнішню політику держави", "забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці, зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування".

Парламент України і Президент України формують склад Кабінету Міністрів України. У зв’язку з цим, відповідно до ст.113 Конституції України, він є підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України і відповідальний перед Президентом України. На підставі цього доцільно виділити ознаки посад членів Уряду: 1) призначаються у порядку, закріпленому Конституцією України; 2) правовий статус визначається відповідно до Конституції України; 3) відповідно до Конституції України встановлена спеціальна процедура відповідальності.

Ці ознаки були враховані при віднесенні посад Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України до політичних, що було передбачено Указами Президента України "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. Відповідно до напрямів Стратегії реформування державної служби в Україні, особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління. З цією метою вони повинні бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом, а відповідні функції мають покладатись на державних секретарів. Проте така модель проіснувала недовго. Вже Указом Президента України "Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в ситсемі центральних органів виконавчої влади" від 26 травня 2003 р. посади державних секретарів та їхніх заступників були ліквідовані, натомість знову повернулись до посад перших заступників і заступників міністра. Інститут політичних діячів в Україні так і не було сформовано.

Якщо звернутися до зарубіжного досвіду, то, наприклад, у Німеччині інститут "політичного чиновництва" сформувався ще у кінці ХІХ ст. Його зміст полягає у тому, що разом з урядом чи окремими міністрами приходять на відповідні пости співробітників адміністрації прихильники політичної програми політичного діяча (наприклад, керівники відділів у федеральних міністерствах чи відомствах). Це забезпечує участь "однодумців" у формуванні політичних рішень урядом чи міністрествами [13, с.131]. Відтак поняття "політичної посади" має ширше значення і стосується не лише уряду, але й адміністрації федерального канцлера, президента, міністерств. Особи, які заміщують ці посади, набувають статусу "політичних чиновників".

У Польщі до політичних посад віднесено посаду воєводи, який зобов’язаний подати у відставку у випадку відставки уряду.

Український законодавець ще не визначився щодо вирішення цієї проблеми. Наукові позиції з цього приводу є також досить суперечливі. Напевно, доречним у цьому випадку є визначення меж статусу даної посади, що й дасть змогу вивести дефініцію цього поняття. Державна політична посадаце посада в органах законодавчої і виконавчої влади, заміщення якої відбувається шляхом обрання, призначення або в інший передбачений Конституцією України спосіб, і в межах якої визначено участь у формуванні основних напрямів державної політики та забезпечення її здійснення.

Отже, державні політичні посади не слід відносити до посад державної служби, оскільки за ними закріплено коло повноважень стосовно виконання завдань та функцій держави, які були сформовані в процесі дільності осіб, котрі посідають державні політичні посади.

Посада державної служби є конструктивним елементом державної служби і окреслює службово-функціональне положення державного службовця в органі держави. Разом з тим до посад державної служби слід також віднести посади у державних установах і на підприємствах. На користь такої позиції свідчать такі аргументи:

- посади є організаційно-структурними елементами державних організацій;

- встановлюються у розпорядчому порядку;

- потребують відповідної професійної підготовки щодо здійснення службових завдань;

- посади окреслюють коло службових повноважень, виконання яких відбувається за дорученням держави;

- посади утримуються за рахунок коштів з Державного бюджету.

Відтак посада державної служби – це встановлена у нормативному порядку первинна структурна одиниця державного органу, державної установи чи підприємства, за якою закріплено коло службових обов’язків та відповідних їм прав, здійснення яких відбувається за рахунок коштів Державного бюджету, а у випадку неналежного їх виконання чи невиконання – настає службова відповідальність.

Статус державної посади визначається залежно від її рівня в ієрархічній структурі і призначення на посаду є підставою виникнення службово-правового статусу особи, яка її займає. Наявність такого взаємозв’язку потребує відповідної правової регламентації. Можна виділити такі рівні правового регулювання статусу державної посади: конституційний; законодавчий; підзаконний нормативно-правовий.

Головне коло завдань встановлюється одночасно з утворенням посади, тобто з моменту затвердження структури і закріплення статусу відповідної організації. Для посад з однаковим обсягом службових повноважень, у межах їхньої окремої категорії, визначається типовий статус, який потребує також відповідного закріплення у нормативно-правових актах. Існування індивідуального статусу визначається посадовими інструкціями чи положеннями. Вони містять перелік функціональних обов’язків, що покладаються на службовця при заміщенні такої посади. Ці нормативно-правові акти, як правило, затверджуються керівником відповідного органу чи вищестоящою посадовою особою.

З метою чіткої структуризації державної служби необхідно провести класифікацію посад державної служби. Це має не тільки теоретичне, але й практичне значення: по-перше, залежно від особливостей сфери діяльності відповідної організації класифікація допоможе визначити її оптимальну структуру, а по-друге, надасть можливість закріпити правовий статус державних службовців у межах певного виду посад.

Спробу врегулювати це питання зроблено в Законі України "Про державну службу". Згідно зі ст.25 Закону, в основу класифікації покладені такі критерії: організаційно-правовий рівень органу, який здійснює прийняття на службу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу. Відповідно до Закону України "Про державну службу", існує сім категорій посад, яким відповідає п’ятнадцять рангів державних службовців.

Віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у ст.25 Закону, та віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом. Проте закріплена в законі класифікація посад є типовою лише для органів виконавчої влади загальної компетенції та їхнього апарату, а також апаратів Президента і Верховної Ради України. Щодо інших видів державної служби, то питання регулюється відповідними законодавчими актами.

Відсутність єдиної класифікації посад у вітчизняному законодавстві створює труднощі в разі переходу службовця з посади в органах виконавчої влади загальної компетенції на посади в органи спеціальної компетенції або на посади у державні установи чи підприємства. Вирішення цієї проблеми виходить за межі служби в органах виконавчої влади і охопити весь інститут публічної служби, про що неодноразово наголошувалося у юридичній літературі. Проведення класифікації посад державних службовців сприятиме стабільності державної служби, а відтак і підвищенню професіоналізму державних службовців.

Зарубіжний досвід свідчить, що встановлення категорій посад і груп у межах цих категорій дає можливість вирішити низку питань, пов’язаних з підготовкою, добором, розстановкою кадрів, їхньою перепідготовкою, підвищенням кваліфікації, просуванням по службі, а також здійсненням матеріального та соціального забезпечення службовців. Така система посад закріплена законодавством США, Канади, ФРН та інших держав. Наприклад, законодавство ФРН встановлює 4 категорії посад, які поділені на 16 груп і яким повинен відповідати певний ранг службовця:

1) А1 – А5 прості посади (проста публічна служба) – нижчий ранг;

2) А6 – А9 середні посади (середня публічна служба) – середній ранг;

3) А10 – А13 високі посади (підвищена публічна служба) – високий ранг;

4) А14- А16 вищі посади (вища публічна служба) – вищий ранг [13, с.130]

Уніфікація класифікації посад створить належні гарантії у разі переміщення та просування по службі, або переходу службовця з посад одного виду служби на відповідні посади іншого. З метою врегулювання цього питання необхідно розробити і затвердити Державний реєстр посад.

Позитивним у забезпеченні реалізації Закону України "Про державну службу" та підвищення професійного рівня службовців державної служби є затвердження Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців [14]. Довідник містить рекомендовані матеріали, які мають бути використані під час розробки конкретних професійно-кваліфікаційних характеристик посадових інструкцій. Відтак професійно-кваліфікаційна характеристика посади має стати основним нормативним документом, який визначив би вимоги до професійної підготовки, освітньої кваліфікації, досвіду практичної роботи кандидата на заміщення конкретної посади.

Отже, посада є органічним елементом будь-якого виду служби. Посада визначає організаційно-правове положення особи в службовій ієрархії, визначаючи при цьому основи її службово-правового стутусу. Врахровуючи природу та ознаки посади державної служби, слід визнати недостатньо обґрунтованим поняття "посада державного службовця", що містить чинний Закон України "Про державну службу". Доцільним є законодавче закріплення поняття "посада державної служби", що відповідає організаційно-функціональному змісту "посади" як форми управлінської праці.

––––––––––––––––––––

1. Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в государственных и общественных организациях // Служба в государственных и общественных организациях. Межвуз. сб. науч. трудов. – Свердловск: Изд-во Сверд. юрид. ин-та, 1988. – С.4-15.

2. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-н/Дону: Феникс, 1998. – 640с.

3. Петров Г.И. Советское административное право: Учебник (часть общая). – Л.: Изд-во. Ленингр. ун-та, 1960. – С.202.

4. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: Юрид. лит., 1966. – 196с.

5. Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ: Навч. посібник. – К.: УМК ВО, 1990. – 64с.

6. Петров Г.И. Основы советского социалистического управления. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1974. – 180с.

7. Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 368с.

8. Кисіль Л.Є. Наукове тлумачення понять "посада" і "посадова особа" // Наукові засади реформування державної служби в Україні За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2000. – С.27-30.

9. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб.пособие. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 698с.

10. Державне управління: теорія і практика: Навч. посібник. / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер’янова. – К., 1998. – 432с.

11. Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. – К.: УМК ВО, 1990. – 74с.

12. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. – М.: Наука, 1982. – 237с.

13. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебн.пособие. 2-е изд., перераб.и доп. – М.: Издат.корп-ция "Логос", 2000. – 200с.

14. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затверджений Наказом Головного управління державної служби від 1 вересня 1999 р., №65 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – Державна служба в Україні. – 2002. – №1. – С.163-207.

 



© Янюк Н., 2004

 

ЩОДО вдосконалення регламентації
правового статусу засобів масової інформації
в україні
Ю. Легеза
©
Запорізький юридичний інститут МВС України
вул. Північне шосе, 113, 69000 Запоріжжя, Україна
тел. (061) 212-69-25

У статті розглядаються питання правової регламентації діяльності засобів масової інформації в українському медіа-просторі. Особлива увага приділяється вивченню чинних нормативно-правових актів, які регламентують правовий статус ЗМІ в Україні, розкриттю поняття "правовий статус ЗМІ", дані пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, яке регламентує правовий статус ЗМІ в Україні.

Ключові слова: засоби масової інформації, правовий статус, законодавство.

Особливості розвитку історичного шляху, державного устрою, національних традицій, економічної та правової систем відповідно видозмінюють механізми юридичного регулювання діяльності ЗМІ у кожній окремо взятій країні.

Дослідженню діяльності ЗМІ присвячена значна кількість праць у різних сферах науки: філософії, соціології, політології, історії, психології та ін. Останніми роками накопичено великий емпіричний матеріал, однак автори публікацій досліджуваної проблеми (І. Аристова, В. Афанасьєв, Б. Бессонов, Б. Борев, Г. Вачнадзе, Б. Грушин, І. Дзялошинський, Є. Додіна, Є. Дугін, В. Єгоров, В. Комаровський, В. Король, С. Легуша, М. Новіков, Д. Ольшанський, А. Панарін, Л. Петрова, С. Рогачев, А. Суханов та ін.), розглядають засоби масової інформації не стільки як складову загальнополітичного процесу та державного життя суспільства, скільки як її ілюстративну частину. Отож у статті зроблено спробу визначити правовий статус ЗМІ саме як складової суспільно-політичного та державного життя країни.

Питанню правового статусу ЗМІ серед вітчизняних науковців приділялася увага переважно у ракурсі такої науки як журналістика та циклу філологічних наук. Серед досліджень юридичних наук виділимо наукові праці О.С. Денисової, І.Д. Казанчук та А.А. Письменницького. Особливу роль у дослідженні інституту права масової інформації у відіграв М.А. Федотов Однак праці згаданих науковців у певних їхніх частинах застарілі (передусім у зв’язку зі зміною законодавства, зокрема прийняттям Цивільного кодексу України) і тому не можуть цілком задовольнити потреби у визначенні правового статусу ЗМІ в українському медіа-просторі. Отож завдання пропонованої статті такі: 1) вивчення положень чинних нормативно-правових актів, що регламентують правовий статус ЗМІ в Україні; 2) визначення поняття "правовий статус ЗМІ в Україні"; 3) вироблення рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регламентує правовий статус ЗМІ в Україні.

Передусім проблеми правової регламентації ЗМІ залежать від державного адміністративно-правового устрою. Звичайно, для федеративних держав більшого значення набуває розмежування компетенції між органами влади федерації та її суб’єктів, у тому числі і у сфері масової інформації. Наприклад, у Німеччині першою чергою саме землям належить право приймати закони, що регулюють діяльність ЗМІ та визначають їхній правовий статус. Федеральний парламент може лише встановлювати загальний правовий статус ЗМІ, однак цю можливість він так ніколи і не використовував [1]. У Канаді розмежування повноважень та юрисдикції між центром та провінціями ще більш складно та проблематично визначити з урахуванням тривалої конституційної кризи [2]. Унітарні держави, якою є і Україна, навпаки, значною мірою вільні від цих проблем.

Отже, конституційні положення визначають основні напрями та склад, структурують законодавчу базу України у сфері регулювання організації діяльності ЗМІ та права громадян на інформацію, яку, окрім Конституції України, на сьогодні складають спеціальні закони, підзаконні акти, окремі норми інших галузей законодавства.

Однак наявна законодавча регламентація діяльності засобів масової інформації прямо не визначає правовий статус ЗМІ як суб’єктів державно-політичного та суспільного життя країни. Ситуація ускладнюється неоднозначністю визначення доцільності регламентації правового статусу засобу масової інформації як юридичної особи. Однак цивільне вчення про юридичну особу не дає можливість однозначно розглядати засіб масової інформації як юридичну особу. Наведемо вчення про юридичну фікцію щодо існування ЗМІ у правовому полі суспільства.

Так, якщо під друкованими ЗМІ розуміти періодичні й такі, що продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) упродовж року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію [3], то фактично ЗМІ представляються редакціями періодичного друку, теле- та радіомовлення (інформаційними агентствами, іншими установами, що випускають масову інформацію).Зауважимо, що, ведучи мову про сутність діяльності ЗМІ, законодавець говорить про представництва редакції у правовідносинах, що виникають з приводу об’єкта права, а саме – масової інформації. Інститут представництва є інститутом цивільного права, а тому, якщо немає спеціальних вказівок законодавця відносно специфіки відносин представництва між ЗМІ та його редакцією, до них треба застосовувати загальні правила, закріплені у цивільному законодавстві України. Проте у цивільному праві відносини представництва можуть виникати тільки між особами (фізичними або юридичними) – представником та особою, інтереси якої представляються представником. Відтак, не тільки редакції, але й власне ЗМІ повинні визнаватися особами, тобто суб’єктами цивільних прав.

Однак самоочевидно, що жодна газета, телепрограма, радіопрограма не є фізичною чи юридичною особою, а лише "періодичною формою публічного розповсюдження масової інформації" [4]. М.А. Федотов, аналізуючи російське законодавство, зазначає, що ЗМІ за загальним правилом не можна розглядати як суб’єкт права; винятком із такого правила є інформаційні агентства, на які поширюється статус редакції, видавця, розповсюджувача та правовий режим засобу масової інформації (ст.23 Закону РФ "Про ЗМІ"). Якщо не розглядати ЗМІ чи його редакцію як юридичну особу чи представника, а тому і як суб’єкт права, то постає питання про можливість дотримуватись думки про те, що ЗМІ (його редакція), є об’єктом права. Чи можна віднести ЗМІ до такого об’єкта правовідносин як інформація? Масова інформація – це є різновидом інформації, однак ЗМІ – це не власне інформація, це форма її періодичного розповсюдження. В цьому аспекті доречно фрагментарно розглянути інший різновид об’єктів цивільного права, в якому принципове значення має саме форма, яка власне і підлягає правовій охороні. Мова йде про авторські та суміжні права.

Стаття 3 Закону України "Про авторське право та суміжні права" [5] визначає сферу дії авторського права. Цікавим є визначення сфери дії авторських прав, наведене у ст.6 Закону Російської Федерації "Про авторські та суміжні права" як "твори, що існують у будь-якій об’єктивній формі". Так само і засоби масової інформації фігурують у законодавстві саме як форма. ЗМІ, за українським законодавством, не визначаються безпосередньо самостійними суб’єктами авторського права (ст.7 Закону України "Про авторське право та суміжні права"), на відміну від російського. Саме такий аналіз російського законодавства дав підставу М.А. Федотову зробити висновок, що ЗМІ можуть інтерпретуватися як об’єкти права sui generis, сконструйований як юридична фікція. Відповідно до класичного визначення Г.Ф. Дормидонтова, під юридичною фікцією слід розуміти "спосіб мислення, що складається у припущенні визнання існуючим свідомо неіснуючого та навпаки" [6]. До того ж, всі минулі та майбутні випуски тієї чи іншої газети, телепрограми чи радіопередачі поєднуються передусім назвою певного ЗМІ. Постійність назви особливо підкреслюється змістом норм, що містяться у ст.2 Закону РФ "Про засоби масової інформації", визначеннях понять "періодичне друковане видання" та "радіо- і телепрограма". Звідси можна говорити про зв’язок ЗМІ як об’єкта права з таким самостійним об’єктом права, як засоби індивідуалізації юридичної особи, його продукції, виконуваних робіт або послуг (фірмове найменування, товарний знак, знак обслуговування тощо). Однак засіб масової інформації не тотожний засобу індивідуалізації, тобто власній назві, оскільки ЗМІ містить у собі увесь обсяг виключних прав, які пов’язані з його змістом, що набуває певної форми та є результатом інтелектуальної діяльності редакції.

Саме виходячи з таких аргументів М.А. Федотов наводить тезу, що ЗМІ за своєю правовою природою є "результатом інтелектуальної діяльності, що має назву як індивідуальну ознаку та форму періодичного друкованого видання, радіо-, теле-, відеопрограми, кінохронікальної програми або іншу форму періодичного розповсюдження масової інформації" [7].

Отож, підхід, за яким ЗМІ розглядається як об’єкт, а не як суб’єкт права, порушує питання про юридичну відповідальність. Відповідальність є невід’ємною частиною правового статусу особи (фізичної чи юридичної), що передбачає зобов’язання нести правову відповідальність у випадку порушення законності, прав особи в процесі здійснення своєї діяльності [8]. У випадку порушення честі та гідності громадян та організацій, що відбувається внаслідок публікації ЗМІ певної інформації, відповідальність покладається не на ЗМІ безпосередньо, чи його редакцію, а на його засновників. Є й випадки, коли ані редакція ЗМІ, ані його засновник не несе юридичної відповідальності, наприклад за якість товарів та послуг, інформація про які надається на правах реклами (ст.27 Закону України "Про рекламу") [9] тощо.

Отже, автор дотримується умовиводів М.А. Федотова, який визначив категорію правового статусу ЗМІ як "юридичне опосередкування їхнього фактичного стану" [10] та запропонував таку його структуру:

1) правовий стан;

2) правосуб’єктність;

3) статутні права та обов’язки, гарантії їх реалізації.

При цьому мається на увазі, що правовий статус не зводиться до змісту відповідних правових норм і є не тільки формально-нормативною передумовою залучення суб’єкта права до конкретних правовідносин, але й "оригінальну еманацію цих відносин, прав та обов’язків їхніх учасників" [11].

Правовий стан ЗМІ передусім зумовлений конституційною регламентацію їхньої діяльності, яка ґрунтується на гарантіях дотримання права громадян на інформацію як право кожного "вільно збирати, використовувати та розповсюджувати інформацію усно, письмово або іншим способом за своїм вибором" (ч.2 ст.34) [12]. Досягненням чинної Конституції України є положення про те, що виключно законами України визначаються основи створення та діяльності засобів масової інформації (п.11 ст.92) [13]. Конституцією України визначений порядок формування органів державної влади, що координують діяльність ЗМІ, а саме: Національної Ради з телебачення та радіомовлення і Державного комітету з телебачення та радіомовлення (п.20, ст.85, п.13,14 ст.106) [14].

Питання правосуб’єктності ЗМІ доцільно розглядати з позицій цивільного права і визначати як здатність організації (в нашому випадку засобу масової інформації) бути суб’єктом цивільних прав та обов’язків. Її зміст складається з трьох елементів: правоздатності, дієздатності, деліктоздатності. Правоздатність – це здатність мати права та нести обов’язки. Дієздатність – це здатність своїми діями створювати для себе права та нести обов’язки. Деліктоздатність – це здатність нести відповідальність за свої дії [15].

Основним локальним нормативним актом для визначення правового статусу редакції ЗМІ, її правосуб’єктності слід вважати статут редакції, який є своєрідною угодою між редакцією та засновником (ст.22 Закону України "Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні"). Зауважимо, що за своєю юридичною природою статут редакції повинен відображати специфіку організаційно-правової форми редакції, про що прямо законом не зазначено. Зокрема, статут редакції, створеної у формі товариства з обмеженої відповідальністю, повинен, окрім усього іншого, містити відомості про розмір статутного капіталу та частки кожного з учасників, про розмір, склад, строк та порядок внесення ними вкладів тощо. Можна додавати до статуту редакції інші положення, що не суперечать чинному законодавству.

Набуття правового статусу засобом масової інформації проходить через стадії заснування та реєстрації ЗМІ. Вважаємо за недоцільне розглядати процедурні стадії реєстрації ЗМІ, наголосимо лише на необхідності регламентації діяльності веб-сайтів, право на створення яких законодавчо не регламентується.

Особливу увагу треба приділити змісту права власності на організацію, що здійснює випуск ЗМІ, а також на його майно інформаційним законодавством не конкретизується. Проте в цьому немає потреби, оскільки у такому випадку застосовуються загальні правила Цивільного кодексу України. Власник має право, за власним переконанням, здійснювати щодо належної йому організації, яка випускає ЗМІ, будь-які дії, що не суперечать чинному законодавству.

Цікавою є правова регламентація суб’єктів правовідносин, пов’язаних з організацією випуску друкованих ЗМІ в Російській Федерації. Закон РФ "Про ЗМІ" припускає поєднання правових статусів засновника, редакції, видавця, розповсюджувача, причому у найрізноманітніших комбінаціях. Отже, засновник може виступати у якості редакції, видавця, розповсюджувача, власника майна редакції (ч.5 ст.18); редакція – у якості засновника, видавця, розповсюджувача, власника майна редакції (ч.4 ст.19), видавець – у якості засновника, редакції, розповсюджувача, власника майна редакції (ч.2 ст.12) [16]. У такий спосіб відчутно спрощуються правовідносини, пов’язані з випуском засобу масової інформації.

Стаття 91 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року передбачає, що "юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов’язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині. Цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення".

Натомість ст.26 Цивільного кодексу України від 18 липня 1963 року з наступними змінами та доповненнями передбачає, що юридичні особи мають цивільну правоздатність відповідно до встановлених цілей її діяльності. Така правоздатність увійшла в наукову юридичну лексику під назвою "спеціальної". Сутність її полягає в тому, що юридична особа має право вчиняти лише ті дії, які спрямовані на досягнення зазначеної в установчих документах мети. "Вони можуть мати лише ті права та обов’язки, які відповідають цілям і завданням їхньої діяльності і необхідним їм для здійснення своєї діяльності" [17].

Отже, нова редакція Цивільного кодексу України фактично заперечує доктрину "спеціальної" правоздатності юридичної особи і за юридичними особами закріплюється загальна правоздатність. Аналогічно врегульовано питання правоздатності юридичних осіб у Швейцарії, де вони можуть мати майнові та особисті (навіть право усиновлення) права, за винятком тих, які можуть належати людині як фізичній особі [18].

Порівняльний аналіз положень ст.91 Цивільного кодексу України в редакції від 16 січня 2002 року та ст.26 Цивільного кодексу України в редакції від 18 липня 1963 року з наступними змінами та доповненнями свідчить про те, що законодавець при визначенні поняття "правосуб’єктності юридичної особи" відходить від необхідності його тлумачення за допомогою дефініції "мета (цілі) діяльності". Існування юридичної особи, мета якої не визначена хоча б у загальних рисах, неможливе, тому вважаємо за доцільне залишити обов’язок за засновниками юридичної особи такої як засіб масової інформації визначити мету її створення як виготовлення та розповсюдження масової інформації.

Іншим елементом правосуб’єктності ЗМІ є його дієздатність, тобто здатність своїми діями набувати права та обов’язки. Згідно зі ст.92 Цивільного кодексу України, "юридична особа набуває цивільних прав і обов’язків і здійснює їх через свої органи, які діють відповідно до установчих документів та закону". Під органом юридичної особи слід розуміти особу (фізичну чи юридичну) або групу осіб, дії яких в силу закону або установчих документів породжують правові наслідки безпосередньо для самої юридичної особи. Їхнє значення полягає в тому, що вони виробляють, формулюють і виражають волю юридичної особи. Для ЗМІ органом, що реалізує його дієздатність, є редакція друкованого видання чи керівництво теле- чи радіокомпанії.

За чинним цивільним законодавством України, дієздатність юридичної особи виникає одночасно з правоздатністю, але Цивільний кодекс України від 16.01.2003 року прямо не містить норми, що регламентує момент набуття юридичної особи дієздатності.

Елементом правосуб’єктності юридичної особи є деліктоздатність. Важливість цієї проблеми полягає в тому, що "жодна інша спеціальна проблема цивільного права не здатна такою мірою служити критерієм оцінки правильності тієї чи іншої теорії юридичної особи, як проблема цивільно-правової відповідальності" [19].

Згідно з установчими документами, майно засобу масової інформації становлять основні фонди та оборотні кошти, а також цінності, вартість яких відображається у самостійному балансі юридичної особи (Редакції). Майно Редакції відомчого закладу масової інформації є державною власністю і закріплюється за нею на праві повного господарського володіння, а саме Редакція володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном на свій розсуд, вчиняючи щодо нього будь-які дії, що не суперечать чинному законодавству та установчим документам.

Джерелами формування майна засобу масової інформації МВС України – Редакції – є: майно, передане їй Засновниками; доходи, одержані від реалізації продукції, а також від інших видів фінансово-господарської діяльності; кредити банків та інших кредиторів; капітальні вкладення і дотації; безоплатні або благодійні внески, пожертвування організацій, підприємств і громадян; придбання майна іншого підприємства, організації; інше майно, набуте на підставах, незаборонених законодавством.

Самостійна майнова відповідальність є важливою рисою юридичної особи, що і повинно її характеризувати. Окремі автори вбачають в ній навіть головну ознаку [20]. За загальним правилом, засновники не несуть відповідальності за зобов’язаннями створених ними юридичних осіб. Відтак досягається обмеження ризику засновника лише майном, закріпленим за юридичною особою.

Отже, цивільне законодавство України закріплює загальну правоздатність юридичної особи, яка полягає у здатності юридичної особи мати такі ж цивільні права та обов’язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині.

Через обмеженість встановленого обсягу у нашому дослідженні ми не торкалися такого питання, як організація роботи засобів масової інформації (скликання, порядок голосування, представництво, права учасників, оскарження рішень та ін.). Ці проблеми є актуальними та новими для вітчизняної правової науки і потребують ґрунтовної теоретичної розробки.

Отож, необхідно вирішити окреслені проблеми регламентації правового статусу ЗМІ в Україні. Зокрема, пропонується визначити засобом масової інформації лише такий веб-сайт, який періодично оновлюється (наприклад, щотижня), та у період між оновленнями має визначену кількість відвідувачів (така кількість відвідувачів стане аналогом такого поняття, як тираж для друкованих ЗМІ). До того ж важливо чіткіше регламентувати суб’єктів юридичної відповідальності у випадку порушення законодавства про честь та гідність особи, про рекламу тощо, а саме: треба законодавчо закріпити відповідальність редакції ЗМІ, а не його засновників. Таке положення зумовлено, на наш погляд, тим, що саме редакція ЗМІ є його оперативним органом управління і безпосередньо бере участь у формуванні інформаційного наповнення чи номера газети, чи теле-, радіопрограми, чи іншого результату інтелектуальної власності.

Для зручності регламентації діяльності ЗМІ доцільно, за прикладом більшості європейських країн, прийняти закон "Про засоби масової інформації", що став би підґрунтям для подальшої розробки та прийняття Інформаційного кодексу, зокрема у тій його частині, що регламентує сферу масової інформації.

Відтак, це лише незначна кількість проблем, що виникають при визначенні правового статусу засобу масової інформації в Україні, вирішення яких дасть підставу говорити про право нашої держави вважатися рівноправним партнером у світовому інформаційному просторі.

––––––––––––––––––––

1. Борн З. Германское законодательство в области телевидения и радиовещания // Изд-тво "Гёте-Институт Интер Национес" D-53175 Bonn, 2001 розташовано на http://www.russianmedia.de/German%20laws/television.htm.

2. Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Международные отношения, 2002. – С.22.

3. Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні: Закон України від 16.11.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №1. – Ст.1.

4. Федотов М.А. Вказ. праця. – С.175.

5. Про авторське право та суміжні права: Закон України від 11.07.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №43. – Ст.214.

6. Дормидонтов Г.Ф. Классификация явлений юридического быта, относимых к случаям применения фикций. – Казань, 1895. – С.136.

7. Федотов М.А. Вказ. праця. – С.177.

8. Алексеев С.С. Общая теория права. – М.: Юрид. лит. 1982. – С.70. – Т.2.

9. Про рекламу: Закон України від 03.07.1996 р. // Відомості Верховної Ради (ВВР). – 1996. №39, Ст.181.

10. Федотов М.А. Вказ. праця. – С.190.

11. Явич Л.С. Сущность права. Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1985. – С.63.

12. Конституція України // – К., 1996.

13. Там само.

14. Там само.

15. Советское гражданское право Учебник: В 2 т. / Илларионова Т.И., Кириллова М.Я., Красавчиков О.А. и др.; Под ред. О.А. Красавчикова. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Высшая школа, 1985. – Т.1 – С.138.

16. О средствах массовой информации: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 р. // Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Международные отношения, 2002. – С.549-578.

17. Гражданский кодекс Украины (Научно-практический комментарий). – Х.: ООО "Одиссей", 1999. – С.68-69.

18. Богатых Е.А. Гражданское и торговое право: от древнего римского к современному российскому. – М., 1996. – С.48.

19. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1955. – С.63.

20. Богданов Е.В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. – 1997. – №10. – С.97-101.

 



© Легеза Ю., 2004

 

Загальна характеристика правового статусу державних інспекцій в Україні
Н. Лебідь
©
Національний університет внутрішніх справ України,
пр. 50-річчя СРСР, 27, 77001 Харків, Україна

В статті викладені основні елементи правового статусу державних інспекцій, функції та повноваження. Мета статті – вдосконалення законодавчого врегулювання правового статусу державних інспекцій в Україні.

Ключові слова: державна інспекція, законодавство, правовий статус.

Проблема необхідності визначення правового статусу державних інспекцій зумовлена визначенням України як правової, демократичної, соціальної держави, що вимагає неухильного дотримання всіма суб’єктами управління законів держави. Незавершеність та недосконалість теоретичного підґрунтя діяльності державних інспекцій в Україні викликає низку негативних проявів, а саме – діяльність спеціально уповноважених контролюючих органів держави, державних інспекцій, залишається малоефективною, не завжди дає бажані результати. Це значною мірою пояснюється недостатньою визначеністю правового статусу, їхнього місця в системі органів виконавчої влади, а також тим, що форми та методи роботи інспекцій не відповідають вимогам ринкової економіки, не сприяють впровадженню нових методів управління.

У концептуальному плані принципове значення для розробки теми дослідження мають праці представників сучасної правової думки: О. Андрійко, А. Комзюка, В. Костилева, Н. Нижник, О. Рябченко, А. Селіванова та ін. Теоретичному усвідомленню стартових можливостей щодо діяльності контролюючих структур в українському суспільстві сприяють праці Я. Здіра, О. Кармолицького, М. Студенікіної, О. Шоріної та ін. Однак на сьогодні глобальної роботи, в якій би висвітлювались проблеми діяльності державних інспекцій як органів виконавчої влади, із зазначенням та точним визначенням праворозуміння їхнього правового статусу, на жаль, немає.

Головним завданням статті є дослідження підходів науковців до визначення правового статусу державних інспекцій через загально-правову дефініцію "правовий статус", узагальнення думок провідних учених-адміністративістів, а також визначення складових елементів правової конструкції статусу державних інспекцій в Україні.

З метою наукового визначення статусу державних інспекцій як спеціальних суб’єктів державного управління, які діють у системі міністерств, державних комітетів та інших органів виконавчої влади, що здійснюють надвідомчий контроль, необхідно визначитись з розумінням понять правового регулювання і правового статусу.

Загалом у теорії під правовим регулюванням розуміється дія права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, передусім норм права. Правове регулювання діяльності державних інспекцій можна визначити як специфічний різновид правового регулювання, спрямованих на втілення організаційно-правових засобів забезпечення законності і дисципліни, що здійснюється за допомогою сукупності засобів, які виражають матерію права.

Питання про правовий статус державних інспекцій цікаве тим, що сам термін "правовий статус" в юридичній літературі визначається неоднозначно. В загальних працях під правовим статусом державного органу частіш за все розуміють певну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань. Однак видається, що така дефініція не охоплює частини питань організації і діяльності державних органів, які визначають їхній правовий стан або статус.

З’ясовуючи питання щодо структури правового статусу взагалі і державних інспекцій зокрема, треба звернути увагу на позицію А. Альохіна, який зазначає, що складовими правового статусу органу держави і посади є чотири елементи: цільовий блок, компетенція, організаційний блок елементів, відповідальність [1, с.106]. У цільовий блок входять такі категорії як "мета", "завдання", "функції". Отже, беручи за основу позицію А. Альохіна, ми маємо змогу дослідити категорії "мета", "завдання", "функції" відносно державних інспекцій як органів державної виконавчої влади.

Потребують уваги й складові наведеного цільового блоку.

Основною стратегічною метою функціонування державних інспекцій є впровадження і підтримання в цивілізованому просторі національної безпеки держави та всебічного захисту особи від порушення її прав, від протиправних посягань з боку органів держави, її посадових осіб та інших громадян. Крім того, головну мету діяльності державних інспекцій визначають як забезпечення режиму законності та правопорядку на підконтрольних об’єктах шляхом здійснення діяльності (підзаконної, виконавчо-розпорядчої, державно-владної, міжвідомчої) з профілактики, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, усунення шкідливих (або суспільно-небезпечних) наслідків, відновлення порушених прав, організації та здійснення контрольних заходів [2, с.7].

Функції у науковій літературі визначали як юридично необхідні види діяльності [3, с.1], як комплекс взаємопов’язаних організаційно-правових впливів органу, кожного структурного підрозділу, який служить напрямом для досягнення мети, поставленої перед системою управління [4, с.43]. Пропонували й ширшу характеристику функцій органу як складових частин змісту його діяльності, які відображені у встановлених для органу завданнях із забезпечення життєво важливих потреб керованого об’єкта і здійснюються структурними підрозділами (і посадовими особами) органу шляхом реалізації покладених на них повноважень [5, с.64].

Відтак поняття "функції" можна визначити як основні взаємопов’язані напрями діяльності, що реалізуються як органом у цілому, так і його структурними підрозділами, посадовими особами і службовцями з метою досягнення загальної мети. Функціям властиві безперервність і постійність, не обмежені конкретними подіями і діями.

Щодо завдань, то вони, загалом, мають тимчасовий характер. Передбачається, що після досягнення мети, вони будуть або зняті, або змінені на нові. У зв’язку з цим важко погодитись з тими авторами, які пропонують узагальнювати функції та завдання, оскільки останні (завдання) передбачають сталість змісту, його незмінність.

Разом з тим досить складно назвати функцію, не вказавши її призначення, тобто не визначивши відповідне завдання. Інколи на підставі того, що "по суті і по формі викладення функції і завдання співпадають", фактично виправдовується думка про самостійне існування так званих "функцій – завдань" і "функцій – дій" [6, с.25]. Тому в статусі державного органу, в тому числі й державних інспекцій, чітке закріплення (і розмежування) функцій можливе і доцільне шляхом вказівки на завдання, які поставлені перед ними.

Характеризуючи компетенцію органів держави, привертає увагу й те, що вона, по суті, являє собою правовий засіб (форму) суспільного розподілу праці з управління державою і суспільством. Наділення державних інспекцій компетенцією є однією з передумов ефективності використання можливостей держави в керівництві суспільними процесами. Чим точніше визначена компетенція інспекції, тим краще вона працює, ефективніше використовуються правові, організаційні й інші засоби для вирішення завдань суспільного розвитку.

Так, враховуючи те, що в низці нормативних актів були розділи "завдання" (або "основні завдання"), в літературі висловлювали думку, що "коло завдань" є одним з елементів компетенції органу [7]. Однак, на наш погляд, завдання виникають лише з тих загальних цілей, на досягнення яких має бути спрямована діяльність інспекції в межах її компетенції.

Деякі автори компетенцію органу визначали як "коло підвідомчих йому питань з відповідним об’ємом прав та обов’язків, які необхідні для їх вирішення" [8, с.102].

Ґрунтовнішою є, на наш погляд, позиція, що компетенція органу включає в себе два елементи – по-перше, "предмети відання" (суспільні відносини), по-друге, "права та обов’язки" або "владні повноваження" органа [9, с.23, 26].

Мета створення органа вже передбачає основні сфери суспільних відносин, в яких йому потрібно діяти. На користь нормального функціонування державного апарату кожен орган держави діє у визначеній сфері суспільних відносин, тобто спеціалізовано і диференційовано. Звичайно, сфера діяльності органу повинна знайти відображення і в його компетенції, бути юридично виправданою. Ось чому розмову про компетенцію будь-якого державного органу логічно починати з встановлення суспільних відносин, у межах яких він діє, тобто "кола його діяльності". Це коло діяльності можна назвати предметом відання (або ж в лінгвістичній інтерпретації "підвідомчістю"). При цьому важливо пам’ятати, що предмети відання (підвідомчість), це не окремі запитання і не їхня сукупність, а конкретні сфери державної діяльності. Предмети відання (підвідомчість) – перший складовий елемент компетенції державних інспекцій. Це ті суспільні відносини (адміністративно-правові), в яких держінспекції юридично компетентні.

Тому, видається, можна погодитись з позицією, що встановлення підвідомчості – це розмежування компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа вправі розглядати і вирішувати тільки ті питання, які відносяться до його (її) відання. І тому, коли говорять, що справа підвідомча якомусь органові, під цим розуміють, що він займається цією справою, що він уповноважений ці справи вирішувати.

Встановлення підвідомчості справ – засіб визначення компетенції. Розрізняють два різновиди підвідомчості – предметну та територіальну. Предметна (видова) підвідомчість – це нормативне вирішення питання про те, якому виду органів доручено розглядати відповідну категорію справ. Головний критерій закріплення предметної підвідомчості – категорія адміністративних правопорушень.

Під територіальною підвідомчістю розуміють нормативне вирішення питання про те, де треба вирішувати конкретну справу. Головне правило територіальної підвідомчості: справа розглядається за місцем скоєння правопорушення. Однак, зважаючи на специфіку діяльності державних інспекцій, таке дослідження неохоплюватиме питання підвідомчості.

Другим елементом компетенції органу держави є його повноваження, які, з одного боку виступають прямим вираженням державного владування, а з іншого – специфічною ознакою органу. В науковій літературі повноваження визначались як те, що можна зробити, які заходи може вжити орган [11, с.43], єдність прав і обов’язків [12, с.5, 9], засіб для виконання органом своїх завдань [13, с.90], юридичний засіб, за допомогою якого орган держави виконує свої функції [14, с.31]. Висловлювали думку й про те, що повноваження – це забезпечена законом, орієнтовна вимога уповноваженого суб’єкта щодо конкретної поведінки та дій, звернена до фізичних та юридичних осіб [15, с.138]. Видається, що наведені думки загалом правильно характеризують повноваження як елемент компетенції органу, щоправда, зосереджуючись на різних його аспектах.

Необхідно брати до уваги й те, що в юридичній літературі виділяють функціональну та територіальну компетенцію, предметну компетенцію [16, с.67], процесуальну компетенцію [17, с.16], відтак доцільно відзначити відповідні групи повноважень.

Важливо зауважити, що повноваження органів водночас є їхніми обов’язками перед державою в особі вищого органу держави. Зокрема, повноваження державних інспекцій у справі здійснення своєї діяльності виступають як обов’язки перед вищим органом державної виконавчої влади, найчастіше – відповідного міністерства.

Важливе значення має й питання про співвідношення функцій та компетенції державних інспекцій. На думку І. Бачило, функції входять як складовий елемент до компетенції і визначають, "що" робить орган [18, с.53 – 54].

Проте ця позиція не є загальновизнаною. Чимало авторів заперечують проти розуміння функцій як елемента компетенції органу тому, що функції не є чимось додатковим стосовно права (обов’язку) органа і становлять елемент самого права (обов’язку) [19, с.240].

Ми вважаємо, що компетенція є правовою формою здійснення функцій і цими категоріям властивий зв’язок між формою і змістом. Зміст значною мірою визначає форму, проте вона має відносну самостійність. Форма впливає на зміст, сприяючи або заважаючи його реалізації та розвитку. Якщо форма (компетенція) відповідатиме змісту (функціям), то діяльність державних інспекцій втрачає своє цільове призначення.

Іншим складовим елементом правового статусу державних інспекцій виступає організаційний блок. До нього відносять положення, які визначають порядок утворення і структуру органу, порядок встановлення посади, а також порядок призначення до складу органу і заміщення відповідної посади.

Відповідальність є невід’ємною частиною правового статусу державних інспекцій, які зобов’язані нести правову відповідальність у випадку порушення законності, прав особи в процесі здійснення своїх повноважень.

Згідно ч.2. ст.19 Конституції України, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти тільки на підставі, в межах повноважень і засобами, які передбачені Конституцією і законами України. Стаття 56 Конституції України передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і посадових осіб під час здійснення ними своїх повноважень.

Узагальнення вищевикладеного приводить до висновку, що правовий статус державних інспекцій є складною правовою конструкцією, який вміщує в собі такі елементи як мета, завдання, функції, компетенцію, організаційний блок елементів та відповідальність. Розгляд поглядів учених-адміністративістів та теоретиків держави і права приводить до висновку, що мета, завдання, функції державних інспекцій це різнопорядкові категорії. Функції державних інспекцій доцільно формулювати у відповідних нормативних актах через закріплення встановленого переліку завдань. Необхідно враховувати, що здійснення контролю є основним завданням держаних інспекцій

Накладаючи загальнотеоретичні дефініції на специфіку діяльності державних інспекцій, можна стверджувати, що компетенція державних інспекцій вміщує в собі предмети відання (підвідомчість) та повноваження (обов’язки). У межах компетенції можна виділити функціональні, процесуальні, предметні, територіальні повноваження. Однак питання правового статусу держаних інспекцій потребує розгляду й таких важливих моментів, як наявність міжвідомчих повноважень, різний організаційно-правовий статус державних інспекцій, значні відмінності в організації підрозділів, наявність або відсутність яких зумовлена характером функціонування підконтрольних об’єктів, їхньою кількістю та підпорядкованістю.

Зазначенні положення щодо правового статусу, компетенції державних інспекцій необхідно відобразити в нормативно-правових актах, що закріплюють правові основи діяльності державних інспекцій, як органів виконавчої влади в Україні.

––––––––––––––––––––

1. Алехин А.П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. – М.: Юрид. лит. 1967. – С.140.

2. Костилев В.В. Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері: Автореф. дис…канд. наук з держ. упр. / Харківський регіональний ін-т. Держ. Упр. УА держ. упр. при ПУ. – Харків, – 2003.

3. Гри горян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. – М.: Юрид. лит. 1965.

4. Грошовий Ю.М., Тацій В.Я. Актуальні проблеми законодавчого процесу в Україні / Концепція розвитку законодавства України.)Матеріали науково-практичної конференції). – К., 1996.

5. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища шк., 1979.

6. Коваль Л.В. Адміністративне право. Курс лекцій: Для студ. юрид. вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1996.

7. Козюбра М.І. Переконання та примус. – К.: Вища шк.., 1970; Коліушко І. Адміністративна реформа в Україні // Право України. – 1998. – №2.

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник: В 4 т.– М.: Изд-во БЕК, 1996. – Т.2. Отв. ред. Б.А. Страшун.

10. Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Конспекти лекцій. – Харків: Укр. Юрид. Академія, 1994.

11. Комзюк А.Т., Безсмертний Є.О. Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус // Концепція розвитку законодавства України: (Матеріали науково-практичної конференції). – К., 1996.

12. Комзюк А.Т. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // III міжрегіональна науково-практична конференція "Концепція формування законодавства України" (листопад 1998 р.): – Запоріжжя, 1999.

13. Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно – практический комментарий). – Харків: ООО "Одиссей", 2000.

14. Комзюк А.Т., Гуменюк В.А., Салманова О.Ю. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // Вісник Університету внутрішніх справ. – Харків: Університет внутрішніх справ, 1996. – Вип.1.

15. Алексеев С.С. Общая теория права. – М.: Юрид. лит., 1982. – Т. 2.

16. Кампо В.М. Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні // Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1997.

17. Грошовий Ю.М., Тацій В.Я. Актуальні проблеми законодавчого процесу в Україні / Концепція розвитку законодавства України: Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1996.

18. Комзюк А.Т., Гуменюк В.А. Організація контролю органів внутрішніх справ за об’єктами дозвільної системи // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доповідей та наукових повідомлень республіканської науково-практичної конференції. 9-11 листопада 1995 р. – Харків: НЮА України, 1995.

19. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища шк., 1979.

 



© Лебідь Н., 2004

 

Питання вдосконалення
правового забезпечення управління
в органах прокуратури України
М. Якимчук
©
Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича
вул. Коцюбинського, 2, 58012 Чернівці, Україна

У статті визначені проблеми вдосконалення організації управлінської діяльності в органах прокуратури України. Пропонується розробити і нормативно закріпити процедури вироблення та прийняття правових актів, механізму ухвалення управлінських рішень у цій сфері.

Ключові слова: правове забезпечення, управління, органи прокуратури.

Управління в органах прокуратури – це один з найважливіших напрямів її роботи поряд з функціями, що визначені в Конституції України. Однак ця функція є внутрішньою і стосується лише питань удосконалення організації роботи та повсякденного вирішення завдань, покладених на прокуратуру. Без відповідного правового врегулювання управління не лише центральних ланок цієї системи, а й нижчестоящих не можуть бути належно вирішені і її основні завдання. Відтак правове забезпечення цієї діяльності та забезпечення відповідної технології управління в органах прокуратури на сьогодні є однією з основних проблем як науки, так і практики управління в органах прокуратури.

Проблему удосконалення правового забезпечення управління в органах прокуратури досліджували в різний час такі вчені як: В.І. Басков, В.В. Долежан, П.М. Карчкач, М.І. Мичко, П.В. Шумський та ін. Здебільшого, науковці зупинялися на обґрунтуванні необхідності прийняття окремого виду правового документа спрямованого на вдосконалення організації та діяльності органів прокуратури або підвищення дисципліни, проте дослідженню загального стану впорядкованості правового забезпечення управлінської діяльності в органах прокуратури України, в тому числі і внутрішніми правовими документами прокуратури, достатньої уваги не приділяли.

Мета нашого дослідження полягає у визначенні проблем вдосконалення правового забезпечення управління в органах прокуратури України та розробленні пропозицій нормативно-правового закріплення процедур вироблення та прийняття правових актів у цій сфері.

Аналіз діяльності прокуратур ряду областей і центрального апарату Генеральної прокуратури України свідчить про те, що в системі прокуратури не вироблено стандартів щодо процедур управління (зокрема, вимог стосовно процесу прийняття управлінських рішень) та стандартних положень щодо управлінської компетенції нижчих управлінських ланок системи органів прокуратури (зокрема, керівників управлінь, відділів та їхніх заступників). Ці питання врегульовуються керівниками прокуратур обласного рівня шляхом прийняття положень щодо організації та діяльності відповідних структурних підрозділів очолюваного органу. Однак ці документи не завжди відповідають сьогоденню. Очевидно, Генеральній прокуратурі України, що переорієнтувала побудову апарату за функціональним принципом (із залишковими елементами лінійно-функціонального) не змінюючи зміст діяльності та не врегульовуючи цих питань, навряд чи вдасться подолати недоліки в управлінні підлеглими прокуратурами і підвищити ефективність їхньої роботи в цілому.

Ефективність прокурорського нагляду в загальній формі визначається як найбільш успішна, з мінімальною витратою часу і процесуальних засобів виконання прокурором завдань, поставлених перед ним законом і Генеральним прокурором України щодо зміцнення законності, ліквідації злочинності й усунення причин, що її породжують [2, с.107].

Для вдосконалення системи управління в органах прокуратури та організації її роботи, підвищення ефективності управлінської праці необхідно вирішити такі завдання: 1) привести систему органів прокуратури, структуру апаратів і напрямів діяльності відповідно до Конституції України 1996 року; 2) повно, раціонально, справедливо розподілити працю в органах, підрозділах та між співробітниками; 3) провести чітку регламентацію управлінської діяльності в апараті прокуратури, що унеможливлює паралелізм і дублювання в роботі, що забезпечуватиме систему посадової відповідальності; 4) забезпечити правильне співвідношення прав, обов’язків, відповідальності працівників прокуратури; 5) удосконалити професійно-кваліфікаційну структуру трудового колективу; 6) впроваджувати передовий досвід; 7) раціонально використовувати трудові ресурси, створювати і підтримувати сприятливу психологічну атмосферу; 8) удосконалювати технологію управлінських процесів (організаційно-технічні проблеми), забезпечувати повний облік об’єму та результатів праці конкретного органу, підрозділу чи співробітника; 9) забезпечувати взаємодію в роботі підрозділів апарату прокуратури; 10) поліпшувати стиль, форми і методи контролю в прокуратурі з акцентом на надання допомоги в організації роботи; 11) удосконалювати інформаційне забезпечення прокурорської діяльності, створювати інформаційний банк даних.

У реальній управлінській діяльності ці завдання тісно між собою переплітаються, і, отже, її загальний ефект залежить від успішного вирішення в комплексі.

Дієвість прокурорського нагляду залежить і від удосконалення управління й організації праці в самій прокуратурі, тобто від створення умов для прийняття оптимальних рішень та їхньої реалізації [2, с.79].

Одне з Головних завдань організації управлінської діяльності – розробка і нормативне закріплення процедур прийняття нормативно-правових управлінських рішень, зокрема таких заходів, як розробка правових актів і правотворчі відносини як спосіб правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів. Реалізація стадій по виконанню функцій управління, операцій, дій суб’єкта управління спрямованих на їх виконання, і є управлінська праця. Технологія управління невдовзі істотно змінить зміст управлінської праці і значно підвищить рівень її ефективності. Відтак не можна не визнати, що головне в технології управління, звичайно ж, пов’язане з передачею, збереженням і обробкою інформації, що передує ухваленню рішення.

При всій розпливчастості терміна "технологія управління" усежтаки можна зробити висновок, що його найчастіше вживають для позначення методів і процедур прийняття і реалізації рішень, діловодства, а також методів застосування в управлінні сучасних технічних засобів зв’язку (обчислювальної техніки, оргтехніки, інформаційних систем) [4, с.241]. Залучення до управлінської діяльності великих масивів інформації та зростання обсягів аналітичної роботи активізували пошук сучасних методів і засобів роботи з інформацією.

Одним з радикальних засобів усунення недоліків в інформаційному забезпеченні прокурорів є впровадження в органах прокуратури сучасних технічних засобів, що дають можливість накопичувати необхідні для прокурорів відомості в зручній формі, негайно обробляти їх і в найкоротший термін добувати необхідну інформацію для практичних висновків.

Стосовно допоміжних (технічних) операцій в управлінській діяльності, то підкреслимо, що впродовж останніх десятиліть їхня роль у забезпеченні ефективності управління різко зросла, і, без сумніву ця тенденція і далі розвиватиметься. Всезростаючі завдання управління потребують значного обсягу інформації, що неможливо без застосування новітніх технічних засобів для її збору, передачі, збереження й обробки.

Сьогодні процес механізації й автоматизації управлінської праці стає одним із найважливіших і неухильних напрямів удосконалення державного управління. Використання оргтехніки, зокрема комп’ютерної, дає змогу не лише підвищувати продуктивність управлінської праці, а й ефективніше розв’язувати завдання управління, що постійно ускладнюються. Питання інформаційно-правового і комп’ютерного забезпечення діяльності органів прокуратури сьогодні переходять у категорію важливих організаційних завдань.

Отже, розв’язання проблеми ефективності управління залежить від багатьох чинників: техніко-технологічних, фінансово-економічних, політико-правових, морально-ідеологічних, організаційно-управлінських і професійно-особистісних якостей прокурорів. Однак головним інструментом, за допомогою якого відбувається розвиток прокурорської системи і створюються умови для ефективного виконання завдань прокурорської діяльності є управлінські рішення, які приймають у прокуратурі.

Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник наділений такими наглядовими правами, які зумовлені його адміністративним становищем в ієрархічній системі органів прокуратури, відповідно до принципів єдності і централізації [7, с.36]. Саме тому в положеннях та інших актах, що встановлюють правовий статус керівників органів прокуратури, закріплення предметів відання, прав і обов’язків далеко не завжди пов’язується з виданням управлінських рішень. Щоправда, чинне законодавство і сформована практика передбачають вирішення окремих питань компетенції органів тільки за допомогою видання правових актів – наказів, вказівок, рішень та ін. (при затвердженні планів, структур, положень, штатів, призначенні і звільненні працівників тощо). В окремих випадках або передбачається обов’язкове видання актів, або допускається альтернативна форма вирішення питання з можливим застосуванням інших засобів реалізації компетенції.

Разом з тим вимоги наукової обґрунтованості організації управлінського процесу не дають змоги задовольнятися потенційною можливістю прийняття управлінських рішень із усіх питань компетенції. У цьому плані великого значення набуває проблема повноти вираження функцій органів у прийнятих ними актах. Істотне значення має і така закономірність, як пряма залежність між рівнем керуючого суб’єкта, обсягом і характером його прав, питомою вагою ухвалених рішень (чим вище рівень суб’єкта, тим ширший обсяг його прав і більша питома вага ухвал).

Тобто правовими актами, що встановлюють статус органа управління, необхідно окреслювати фактичне і юридичне коло питань, у рамках якого суб’єкт управління вправі самостійно ухвалювати рішення.

Реформування управління треба оцінювати не за витраченими зусиллями й коштами, а передусім за рівнем ефективності управлінської діяльності та згідно із досягнутим в результаті ефектом. У тріаді "реформування органів прокуратури – підвищення ефективності їхньої діяльності – досягнення позитивних соціальних результатів" закладено послідовність і органічний зв’язок цих явищ [6, с.128]. Тому реформування повинно відбуватися у суворій відповідності між його метою, нормативно встановленими функціями цих органів, їхніми практичними діями і соціальними результатами.

Найперша функція правового регулювання в галузі управління полягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними органами, так і між їхніми структурними підрозділами і посадовими особами, установленні рівнів, на яких ухвалюються рішення, регламентації порядку здійснення компетенції тощо. Задля цього необхідно, на нашу думку, розробити типові положення про прокуратури областей.

Важлива роль в оптимізації роботи обласної прокуратури належить також Регламенту роботи апарату та Положенням про управління, відділи та інші структурні підрозділи. Аналіз таких документів свідчить, що не в усіх прокуратурах вони, особливо Положення, відповідають встановленим щодо них вимогам, [3, с.24-28]. Причина полягає в тому, що положення розробляються кожною обласною прокуратурою самостійно. Нерідко Положення про управління фактично розробляються на основі статутних документів про кожний підрозділ, що входять до структури цього управління. Така практика шкідлива не лише тому, що вона штучно роздрібнює структурний підрозділ на декілька складових його елементів, тоді як фактично існуючий підрозділ є єдиним цілим утворенням [5, с.227], а й тому, що нівелюється мета об’єднання відділів в управління. Не слід забувати, що система буде ефективною і може назватись системою, якщо вона володіє новими, інтегрованими якостями, які не властиві окремо взятим її підсистемам, а ті своєю чергою, рисами і якостями, не властивими їхнім компонентам, які в сукупності і виникають завдяки їх взаємодії у системі [1, с.19].

Однак задля уніфікації порядку та вимог щодо даних положень, на нашу думку, доцільно підготувати на рівні Генеральної прокуратури України Положення про відділи та управління обласних прокуратур. За М.П. Каркачем, прийняття такого положення дасть змогу: ліквідувати нормотворчу самодіяльність в обласних прокуратурах; підвищити роль керівників відділів і управлінь щодо керівництва підпорядкованим апаратом; чітко визначити права та обов’язки прокурорів відділів; підвищити роль зональних прокурорів і визначити їх правовий статус; ліквідувати суб’єктивний підхід у визначенні ролі, місця та функцій відділів (правлінь) і прокурорів; поліпшити взаємодію відділів (управлінь) [3, с.24-28].

Виникає запитання: які ж повноваження та завдання прокурорів управлінь і відділів апаратів прокуратур обласного рівня повинні отримати правову регламентацію?

Завдання права полягає у конкретизації функцій управління як вищестоящих, так і нижчестоящих ланок системи прокуратури, що допомагає не допустити вертикальне дублювання їхньої роботи [8, с.81].

Кореляція їхніх функцій може бути забезпечена виданням скорегованих між собою комплексних юридичних актів на різних рівнях системи органів. Є необхідність видання такого роду положень і стосовно структурних підрозділів органів прокуратури (Головні управління, управління, відділи Генеральної прокуратури України, управління та відділи органів прокуратури обласного рівня тощо).

Одними з основних завдань оформлення статусу структурних підрозділів є уточнення компетенції та форм реалізації конкретних функцій, у здійсненні яких бере участь даний структурний підрозділ та чітке закріплення управлінських зв’язків структурних підрозділів.

На стадії підготовки проектів положень про структурні підрозділи апаратів органів прокуратури основними орієнтирами, що стосуються теоретичних положень та ряду практичних положень, насамперед теорії управління, можуть слугувати:

1) принципи та мета утворення структурного підрозділу (основні принципи діяльності, місце в організаційній структурі органу, загальна мета-завдання цього підрозділу, а також його штатна чисельність);

2) головні завдання структурного підрозділу (які, по-перше, конкретизують мету формування такого структурного підрозділу; по-друге, визначають у найбільш загальній і повній формі те, що структурний підрозділ покликаний робити заради досягнення поставленої перед ним мети; основні напрями діяльності відділу, похідні від функцій всього апарату названої прокуратури);

3) функції структурного підрозділу ("спеціальна компетенція": забезпечується правами й обов’язками, що надаються і покладаються для практичної реалізації функцій цього підрозділу)

4) повноваження структурного підрозділу (повноваження процесуального характеру та управлінські повноваження, такі як: облік і контроль у закріпленій зоні за проведенням нагляду органами прокуратури міської, районної ланки при проведенні слідства та дізнання; контроль за виконанням міськими, районними прокуратурами планових заходів; контроль за своєчасним і якісним виконанням доручень і вказівок прокуратури області; внесення пропозицій щодо поширення передових методів праці та передового досвіду праці міських і районних прокурорів; поточну та підсумкову оцінки роботи підпорядкованих прокуратур, усунення на цій основі недоліків у її діяльності тощо; повноваження посадових осіб відділу, в тому числі як зональних прокурорів; чітке визначення тих структурних підрозділів, з якими цей підрозділ співпрацює у вирішенні тих чи інших управлінських питань;

5) загальний "набір" функцій структурного підрозділу ("загальна компетенція": забезпечується повноваженнями, правами й обов’язками керівників та посадових осіб-"прокурорів", згідно з наскрізними функціями, у реалізації яких тією чи іншою мірою беруть відповідну участь усі чи майже всі структурні підрозділи органу прокуратури);

6) форми управлінської діяльності, у здійсненні яких керівник структурного підрозділу виявляє себе як самостійний (відносно) суб’єкт управління та його роль в апараті органу прокуратури;

7) управлінські зв’язки структурного підрозділу – види управлінської діяльності (координаційні: зв’язки з підрозділами органу прокуратури, відповідними підрозділами однорівневих органів прокуратури; субординаційні: для підрозділів прокуратур обласного рівня – зв’язки з керівництвом прокуратури, з відповідним підрозділом вищестоящої прокуратури та з нижчестоящою прокуратурою; для підрозділу Генеральної прокуратури – зв’язки з Генеральним прокурором України, з відповідними підрозділами нижчестоящих прокуратур).

Задля того, щоб точно визначити, наскільки керівник прокуратури якісно і вчасно виконав свої обов’язки, самі ці обов’язки і терміни їх виконання повинні бути визначені в законі.

При підготовці Проекту положення про управління основними орієнтирами, що стосуються теоретичних положень та ряду практичних положень також можуть слугувати вищевказані аспекти, однак обов’язково в окремому пункті слід дати перелік відділів, які входять до цього підрозділу, а також подати кількість штатних прокурорських працівників із назвами посад.

Інша важлива проблема організації управлінської діяльності – розробка і нормативне закріплення процедур прийняття нормативно-правових управлінських рішень, зокрема процедури розробки правових актів і правотворчі відносини як спосіб правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів.

Специфіка вироблення і прийняття управлінського рішення в органах прокуратури полягає в тому, що організація і діяльність органів прокуратури (особливо наглядова) досить детально регламентовані Законом України "Про прокуратуру" [5, с.123], наказами і вказівками Генерального прокурора України та іншими актами, однак при цьому, підкреслимо, ще немає достатнього правового визначення механізму прийняття рішень управлінського характеру.

Водночас необхідно враховувати діючу систему норм, що містить вимоги до актів прокуратури. Завдання ж керівництва прокуратури в тому, щоб змінювати систему норм в цій галузі таким чином, щоб вона була здатною в цілому забезпечувати ефективність управлінського циклу або ініціювати відповідні зміни до законодавства.

На підставі узагальнення практики ухвалення управлінських рішень в обласних, міських, районних і прирівняних до них прокуратурах виявляються типові помилки, пов’язані з ухваленням подібного роду рішень. На цій основі повинні формуватись науково-практичні рекомендації, спрямовані на підвищення професійного рівня ухвалених рішень, їх правомірності, оптимальності і відповідності ситуаціям, що виникають у практиці прокурорського нагляду і потребують свого вирішення шляхом застосування саме управлінського впливу.

Навчання прокурорів основам ухвалення управлінських рішень дасть змогу усунути багато суб’єктивних факторів, які негативно впливають на науковість рішень, що ухвалюються в прокуратурах з різних галузей прокурорсько-слідчої діяльності.

Отже, основна проблема організації управлінської діяльності в органах прокуратури полягає в потребі розробки і нормативного закріплення процедур вироблення та прийняття правових актів, правотворчих відносин як способу правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів та, власне, механізму ухвалення управлінських рішень. Найперша функція правового регулювання в галузі управління полягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними органами, так і між їхніми структурними підрозділами і посадовими особами, встановленні рівнів, на яких ухвалюються рішення, регламентації порядку здійснення компетенції тощо. Задля цього необхідно розробити типові положення про прокуратури областей та типові Положення про структурні підрозділи даних органів.

––––––––––––––––––––

1. Афанасьєв В.Г. Общество: системность, познание и управление. – М.: Политиздат, 1981.

2. Басков В.И. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР / Цикл лекций. – М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры СССР, 1981. – Ч.І.

3. Каркач П.М. Проблемы организации работы областной и подчиненных ей городских и районных прокуратур // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Збірник наукових праць. – Харків: Інститут підвищення кваліфікації. Генеральна прокуратура України, 1998. – С.24-28.

4. Лебедев П.Н. Социальное управление. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1982.

5. Мичко М.І. Функції та організаційний устрій прокуратури. – Донецьк: Донеччина, 2001.

6. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авторів; наук. керів. Цвєтков В.В. – К.: Оріяни, 1998.

7. Шумський П.В. Прокуратура України: Навчальний посібник. – К.: Вентурі, 1998. – С.36.

8. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). – Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1976.

 



© Якимчук М., 2004

 

ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ
ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
І. Мартьянов
©
Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті аналізується структура, повноваження та функції органів виконавчої влади, автором внесені пропозиції щодо оптимізації їх діяльності.

Ключові слова: адміністративна реформа, органи виконавчої влади.

Конституція України встановила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Виконавча влада, як сукупність повноважень і функцій, через свій апарат здійснює державне управління шляхом практичного застосування і виконання законів. Виконавча влада відіграє вирішальну роль у виконанні завдань держави, оскільки володіє і розпоряджається всіма матеріальними, фінансовими ресурсами країни, кадрами.

Адміністративна реформа в Україні передбачає докорінну зміну державного управління, зокрема, формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління.

Протягом п’яти років адміністративної реформи відбулися значні зміни у діяльності виконавчої влади. Суттєво змінилася структура Кабінету Міністрів України. Зменшилась кількість членів Уряду до 23-х. Створені урядові комітети, робочі органи Кабінету Міністрів, які розробляють урядову політику і сприяють більш ефективній роботі Уряду. Очолюють урядові комітети Прем’єр-міністр, Перший прем’єр-міністр і три віце-прем’єр-міністри.

Роботу Кабінету Міністрів забезпечує Секретаріат на чолі з Міністром Кабінету Міністрів України [1], посаду якого раніш заміщував Урядовий секретар.

Указом Президента України від 29 травня 2001 року "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" розмежовані політичні і адміністративні посади [2].

До політичних посад віднесені: Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр, віце-прем’єр-міністри та міністри, всі вони не відносяться до категорії державних службовців.

Для постійного зв’язку з Верховною Радою України у Кабінеті Міністрів встановлена посада Міністра у зв’язках з Верховною Радою України [3].

Порядок роботи Кабінету Міністрів визначено Тимчасовим регламентом, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року [4].

З метою забезпечення конституційного права громадян на звернення Кабінет Міністрів України прийняв постанову "Про організацію особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України" від 11 вересня 2003 року і затвердив Порядок організації та проведення прийому [5].

Важливим кроком для розвитку демократії і реалізації прав громадян на участь в управлінні державою і на вільний доступ до інформації про діяльність органів виконавчої влади є Постанова Кабінету України "Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади від 4 січня 2002 року, в якій центральні органи виконавчої влади, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації зобов’язані, починаючи з січня 2002 року, забезпечити розміщення і постійне поновлення інформації на власних веб-сайтах у мережі Інтернет [6].

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2002 року визначені функціональні обов’язки Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра і віце-прем’єр-міністрів [7].

Проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" передбачає зміну форми правління держави з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, зміну структури і правового положення вищих органів державної влади, у тому числі Кабінету Міністрів України.

Значно збільшуються його повноваження і повноваження Прем’єр-міністра України. Передбачені зміни інших органів виконавчої влади.

Сьогодні в Україні існує дуалізм виконавчої влади. Повноваження і функції Кабінету Міністрів України дублюються Президентом України та його адміністрацією, а деякі з них позбавляють Кабінет Міністрів можливості впливати на підпорядковані йому органи виконавчої влади у повному обсязі. Наприклад, Головне управління державної служби України прямо підпорядковується Президенту України, незважаючи на те, що в Законі "Про державну службу України" воно має бути при Кабінеті Міністрів України.

Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх перших заступників, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження.

Останнім часом Кабінет Міністрів активізував свою діяльність. Прийнята Програма Уряду [8], яка поступово виконується. Підвищена заробітна плата, пенсія, погашена заборгованість минулих років, збільшились економічні показники, своєчасно подано проект державного бюджету на 2004 рік у Верховну Раду України, яка прийняла Закон про бюджет.

Проте залишається проблема правового регулювання діяльності органів державного управління. Вже дванадцять років Верховна Рада України не може прийняти закон про Кабінет Міністрів України, існує нагальна необхідність в урегулюванні законами діяльність інших органів виконавчої влади.

За час проведення адміністративної реформи відбулися значні зміни в діяльності центральних органів виконавчої влади. Вдосконалена їхня система, правове положення і структура.

Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 року [9] зі змінами визначено, що до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні кабінети (державна служба) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Дана характеристика кожному виду центральних органів.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.

Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має особливі завдання та повноваження, особливий порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності та вирішення інших питань. Вони мають різні назви: комітети, фонди, головні управління, комісії, адміністрації, департаменти.

Діяльність центральних органів виконавчої влади врегульована "Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України" – затвердженим Указом Президента України від 12 березня 1996 року [10], положеннями про відповідні центральні органи виконавчої влади, постановами уряду, указами Президента України.

Центральні органи виконавчої влади очолюються міністрами (керіниками), яких призначає Президент України. Вони мають заступників, перших заступників, яких також призначає Президент України.

Для вирішення найважливіших питань утворюються колегії у складі міністра (керівника), заступників за посадою, інших керівних працівників. Члени колегії затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для розгляду наукових питань може створюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців.

Структура центральних органів виконавчої влади складається з функціональних підрозділів, які забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності центральних органів виконавчої влади (департаменти, управління, відділи, сектори) і обслуговуючих, які виконують роботу, пов’язану з забезпеченням належних умов функціонування центрального органу виконавчої влади (господарське управління, відділ господарського обслуговування та матеріально-технічного забезпечення; загальний відділ; протокольний та ін.) [11].

З метою скорочення державних витрат на утримання органів виконавчої влади постановою Кабінету Міністрів України затверджена гранична чисельність працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та встановлено ліміт легкових автомобілів, що їх обслуговують [12].

У 2000 р. у складі центральних органів виконавчої влади були утворені урядові органи державного управління [13] (департаменти, служби, інспекції). Вони в межах своєї компетенції беруть участь у реалізації державної політики у відповідній галузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади.

Урядовий орган очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням керівника центрального органу виконавчої влади. Керівник урядового органу має заступників, які також призначаються і звільняються Кабінетом Міністрів України. Урядовий орган може, за погодженням з керівником центрального органу виконавчої влади, утворювати територіальні органи.

В урядовому органі діє колегія, персональний склад якої затверджується керівником центрального органу виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади залежно від виду та характеру їхньої діяльності мають у своєму складі різну кількість урядових органів. Наприклад:

- Міністерство освіти і науки України – Державний департамент інтелектуальної власності і Державну інспекцію навчальних закладів;

- Державний комітет України у справах сім’ї та молоді – Державний департамент з питань молодіжної політики;

- Державна податкова адміністрація України – Департамент розвитку та модернізації державної податкової служби і Департамент з питань адміністрування акцизного збору і контролю за виробництвом та обігом підакцизних товарів.

Центральні органи виконавчої влади видають накази, а в разі потреби, разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, місцевими органами самоврядування та представницькими органами спільні акти.

Для виконання завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, розпорядженням Президента України визнані міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні за здійснення інтеграції [14].

Отже, можна стверджувати, що реформування центральних органів виконавчої влади відбувається, однак дуже повільно.

Не виконується вимога п.12 статті 92 і 120 Конституції, що організація і діяльність органів виконавчої влади визначається, виключно, законами. В основному правовий статус центральних органів виконавчої влади урегульовано указами Президента України, до того ж відсутня стабільність їх правового статусу.

Недостатньо чітко визначено і теоретично обґрунтовано завдання і роль кожного виду центральних органів виконавчої влади, їхні функції, особливо центральних органів зі спеціальним статусом.

Є необхідність у законодавчому визначенні поняття політичний діяч, повноваження і функції міністерства, осіб, які обіймають адміністративні посади в міністерствах, розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади і їх урядовими органами.

Вкрай необхідна стабільність системи центральних органів виконавчої влади, треба припинити практику необґрунтованого перетворення центральних органів виконавчої влади з одного виду в інший.

Діяльність органів виконавчої влади здійснюється через державну службу.

Концепція адміністративної реформи в Україні накреслила основні напрями організації державної служби, зокрема, це визначення сфери державної служби і статусу державних службовців, конкурсність, об’єктивність, прозорість і гласність у прийнятті на державну службу та здійснення службової кар’єри; удосконалення адміністративної культури державних службовців, посилення суспільної довіри до них; правова захищеність, політична нейтральність на державній службі; мотивація, стимулювання, заохочення державних службовців; професійна підготовка кадрів для державної служби; відданість, сумлінність, відповідальність державних службовців і оптимізація структури управління державною службою [15]. Реалізація цих положень потребує часу і наполегливої праці органів управління державною службою.

Необхідно також, удосконалити правову базу інституту державної служби.

Закон України "Про державну службу України" прийнятий у 1993 році вже не відповідає потребам часу. Закон регламентує діяльність службовців державних органів та їхнього апарату [16]. На інші категорії службовців (інженери підприємств, установ, організацій, педагоги, лікарі) він не поширюється.

Було б доцільно прийняти основи законодавства про службу, де визначити положення, загальні для всіх службовців і окремих категорій.

Останнім часом у кадровій політиці держави відбулися певні зрушення: прийняті закони "Про службу в органах самоврядування", "Про дипломатичну службу", постанова Кабінету Міністрів "Про затвердження порядку проведення конкурсу по заміщенню вакантних посад державних службовців"; указами Президента України затверджено "Положення про координаційну раду з питань державної служби при Президентові України" і "Стратегію реформування державної служби в Україні". Ці та інші нормативні акти щодо реформування інституту державної служби дають підставу стверджувати, що відбувається процес його вдосконалення. Проте для реалізації задекларованих положень треба докласти багато зусиль.

Органи виконавчої влади і державні службовці, які у них працюють, ще не додержуються принципу служіння народу, поліпшення його добробуту, захисту прав і свобод громадян.

Є ще багато нарікань на формально-бюрократичне ставлення до громадян державних службовців, прояви неповаги і байдужості до людей.

Нова ідеологія державного управління про надання управлінських послуг громадянам, яка проголошена у Концепції адміністративної реформи досі залишається лише на папері.

Не налагоджена належна боротьба з корупцією державних службовців. Позитивні практичні наслідки реалізації адміністративної реформи щодо органів виконавчої влади та інституту державної служби, нажаль, не вирішили всіх проблем. Це торкається, перш за все, правового регулювання.

Ще досі норма, яка вже згадувалась, опублікованого і введеного в дію закону про Кабінет Міністрів України, прийнятого Верховною радою України. Відсутній закон про центральні органи виконавчої влади.

Залишаються питання оптимізації внутрішніх структур міністерств, а також створення спільних міжвідомчих підрозділів по окремих питаннях.

Не вирішені проблеми взаємодії органів місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування.

Підготовлено проект нової редакції Закону України "Про державну службу", але Верховна Рада України ще не розглянула і не прийняла його.

По великому рахунку всі зміни, які відбулися в системі органів виконавчої влади мали б покращити добробут народу, як записано в програмі уряду, але цього поки що не сталося.

––––––––––––––––––––

1. Положення про Міністра Кабінету Міністрів України, затверджено Указом Президента України від 5 червня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 18 черв.

2. Указ Президента України "Про чергові заходи щодо здійснення адміністративної реформи" від 29 травня 2001 р. // Урядовий кур’єр. – 2001. – 31 трав.

3. Указ Президента України "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. // Урядовий кур’єр. – 2001. – 31 трав.

4. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. // Офіційний вісник України 2000 р., №24 зі змінами 27 червня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 8 лип.

5. Постанова Кабінету Міністрів України "Про організацію особистого прийому громадян у Кабінеті Міністрів України від 11 вересня 2003 р. // Урядовий кур’єр. – 2003. – 17 верес.

6. Постанова Кабінету Міністрів "Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади" від 4 січня 2002 // Урядовий кур’єр. – 2002. – 18 січн.

7. Постанова Кабінету Міністрів України "Про функціональні повноваження Прем’єр-міністрів України, Першого віце-прем’єр-міністра України, і віце-прем’єр-міністрів України від 13 грудня 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. –20 груд.

8. Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Відкритість, дієвість, результативність" // Урядовий кур’єр. – 2003. – 17 верес.

9. Указ Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. // Урядовий кур’єр. – 1999. – 17 груд.

10. Загальне Положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затверджений Указом Президента України від 12 березня 1996 р. // Урядовий кур’єр. – 1996. – 28 берез.

11. Постанова Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади та його структурних підрозділів від 15 жовтня 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – 23 жовт.

12. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження граничної чисельності працівників апарату міністрів, інших центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів та встановлення мінімуму легкових автомобілів, що їх обслуговують" від 26 лютого 2000 р., зі змінами // Урядовий кур’єр. – 2000. – 29 берез. – 2001. – 8 черв. – 2002. – 3 січ.

13. Типове Положення про урядовий орган державного управління, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2000 р.

14. Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затверджений Розпорядженням Президента України від 6 липня 2000 р. // Урядовий кур’єр. – 2000. – 11 лип.

15. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998.

16. Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52.

 



© Мартьянов І., 2004

 
Авторизація
Пошук