Головна

Посада як організаційно-правова форма управлінської праці Н. Янюк©


Посада як організаційно-правова форма управлінської праціН. Янюк©Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

В статті досліджується посада як елемент державної служби, що окреслює організаційно-правову позицію особи, яка її займає. Посада державної служби є структурною одиницею державного органу, його апарату і встановлюється у нормативному порядку. З метою структуризації посад державної служби доцільним є розроблення і затвердження Державного реєстру посад.

Ключові слова: посада державної служби, реєстр посад, політична посада.

У процесі дослідження державно-службових відносин та їхных елементів головна увага акцентуэться на характеристиці посади державної служби. В адміністративному праві склалося два головних підходи у вивченні природи цього елемента державної служби – організаційний та функціональний. Значний внесок у розвиток проблеми зробили провідні українські та російські вчені-адміністративісти, зокрема І.М. Пахомов, Ю.П. Битяк, В.М. Манохін, Г.І. Петров. Проте питання не вичерпало своєї актуальності і потребує нових досліджень у цьому напрямі.

Час ставить перед науковцями нові проблеми, і щодо законодавчого закріплення поняття "посада державної служби", а не "посада державного службовця". Реформування в системі органів виконавчої влади показало недостатність концептуальних розробок також у вивченні понять "п

олітична посада" і "політичні діячі". Одним з перших зосередив свою увагу на цій проблемі у своїх наукових працях І.Б. Коліушко, проте вона потребує подальшого дослідження.

Залишається невирішеним і питання класифікації посад державної служби з урахуванням національних традицій та узгодження їх з європейськими стандартами. Відтак мета автора полягає у дослідженні і характеристиці "посади" як організаційно-правової форми управлінської праці.

Досліджуючи службово-правові відносини, не можна залишити поза увагою питання "посади", оскільки, будучи елементом будь-якого виду служби, вона визначає мінімальний комплекс службових завдань та функцій здійснення. За посередництвом посади відбувається залучення до службової діяльності конкретної особи.

Жодна посада не може існувати за межами службових відносин, так само, як і службова діяльність не може відбуватися без посередництва посади. Тому цілком виправданим є визначення посади як органічного елемента службових відносин. Посада є одною з форм поділу праці і забезпечує організацію діяльності людей в державних, громадських чи приватних структурах. Вона визначає зміст їхнього службово-правового статусу і окреслює коло службових завдань.

На відміну від професії чи спеціальності посада залежить від конкретної особи і до її заміщення може існувати самостійно, що дає можливість виділяти вакантні (вільні) і зайняті посади. Її соціальна сутність виражається через роль особи, яка її займає, тому правомірне є твердження, що посада виступає "юридичним описом соціальної позиції цієї особи" [1, с.6]. Вона опосередковує відносини особи з організаційною структурою і створює передумови реалізації завдань служби. Під час проектування посади враховуються правова, інформаційно-комунікативна і матеріальна основи [2, с.102]. Це дає можливість виявити як горизонтальні, так і вертикальні зв’язки певної посади, тобто визначити її роль і місце в організаційній структурі. У правовому аспекті посада є встановленим у нормативному порядку комплексом обов’язків та прав по службі, які визначають статус службовця в управлінському процесі.

Хоча посада є елементом будь-якої службової діяльності, найчастіше її визначають як ознаку державної служби. Дослідження природи посади державної служби виявило, що її змістом є виконання обов’язків, які за нею закріплені, і які відповідають завданням державної служби. Отже, слід погодитися з думкою Г.І. Петрова про можливість визначення державної служби не тільки у функціональному аспекті, але й у структурному – як "системи посад, встановлених у нормативному порядку і спрямованих на виконання завдань та функцій держави" [3, с.202].

Вищевикладене дає всі підстави виділити організаційний підхід у визначенні посади.Отже, посади є первинним структурним елементом державного органу і затверджується у нормативному порядку. Вперше цю ідею сформулював В.М. Манохін [4, с.72], з часом вона була підтримана іншими адміністративістами. Посада виступає вихідною організаційно-структурною одиницею не тільки державного органу, але й інших організаційних структур. Відповідно до цього, Ю.П. Битяком була запопонована така дефініція: посада є визначеною організаційною структурою і штатним розписом одиницею у структурі певного органу, установи, на підприємстві чи організації, на яку покладено закріплене нормативними актами коло службових повноважень [5, с.29].

Посада відображає організаційний характер службових відносин, учасником яких стає особа влаштовуючись на службу. Проте, визначаючи позицію особи у службовій ієрархії, посада одночасно чітко окреслює службові завдання, які покладаються на особу. Відповідно це дає підстави виділити функціональний підхід у дослідженні поняття посади.

Основоположником функціонального підходу поняття посади став Г.І. Петров [6, с.159]. Посада визначає напрями діяльності службовця, комплекс службових обов’язків та прав, якими він буде наділений у випадку заміщення цієї посади. Своєю чергою, обсяг службових обов’язків та прав залежить від завдань державного органу, установи чи підприємства, а також від рівня посади в ієрархії цієї організації. Отже, спостерігається потреба у синтезі організаційного і функціонального підходів та комплексне дослідження поняття і ролі посади в управлінській діяльності.

Організаційно-функціональна характеристика посади розкриває її особливу природу. З одного боку, посада є первинним, відокремленим елементом організаційної структури, який розглядають як мінімальні межі диференціації владних функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця, а зіншого – посада виступає стабільним комплексом службових обов’язків і прав, орієнтованих на особу, яка здійснюватиме окремі завдання і функції відповідної організації. Саме на цьому зосереджує увагу Д.М. Бахрах, який наголошує на подвійній природі посади [7, с.103]. За її посередництвом відбувається персоналізація управлінських функцій, обов’язків та прав, чіткий розподіл праці в апараті, індивідуалізація відповідальності службовців.

В адміністративно-правовій науці прийнято говорити не тільки про статус державного службовця чи службовця взагалі, але й про статус самої посади. Посада це – певне чітко визначене і нормативно закріплене коло службових обов’язків та відповідних прав, які покладатимуться на службовця у випадку її заміщення. Саме у цьому полягає відмінність "посади" від будь-якої іншої форми праці, оскільки вона може існувати сама по собі, при тому її функціональний зміст залишається незмінним. У той же час без наявності виконавця інші форми праці просто втрачають сенс.

З метою характеристики посади доцільно виділити:

- соціальний статус (посада визначає обсяг, мету впливу, прийоми, способи та засоби спілкування з іншими учасниками відносин [8, с.27]);

- організаційний статус (посада є первинною ланкою в ієрархії організації);

- правовий статус, (коло службових повноважень, основні форми і методи їх реалізації та відповідальність за їхнє виконання); [9, с.153].

Організаційно-правова природа посади виявляється через службовий та особистий апекти, відповідно до чого формується службово-правовий статус службовця. Службовий аспект посади дає можливість характеризувати службовця як носія управлінських функцій і визначає коло завдань, здійснення яких є для нього обов’язком.

Особистий аспект посади передбачає сукупність прав і обов’язків, пільги, заохочення та ступінь відповідальності особи як учасника службово-правової діяльності. Він пов’язаний з професійністю та компетентністю особи, її моральними якостями (етикою поведінки державного службовця), досвідом та результатами роботи. Одним з важливих елементів посади є встановлений правовими нормами посадовий оклад, який закріплений за посадою і служить еквівалентом виконання службових повноважень.

Сумлінне виконання службових завдань впливає на особисті права службовця, надає право на відповідне матеріальне та соціально-побутове забезпечення, створює умови для швидкого просування по службі. Таким чином, посада зумовлює виникнення у службовця так званого "організаційно-правового статусу" [10, с.189].

Головна увага науковцями приділяється дослідженню поняття і змісту посади державної служби. Вперше законодавче визначення цього поняття закріпив Закон України "Про державну службу": "Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень" (ч.1 ст.2 Закону). Хоча ця стаття не містить поняття службових повноважень, пороте із ст.1 названого закону випливає, що службовими повноваженнями є сукупність службових обов’язків та відповідних службових прав, які надані службовцю з метою виконання завдань і функцій державного органу. Отже, така дефініція поєднує організаційний і функціональний аспекти посади і достатньо повно визначає роль посади як форми державно-службової діяльності.

До прийняття Закону України "Про державну службу" в адміністративно-правовій науці поняття державної посади і посади державної служби досліджувались як тотожні за своїм змістом. Із унормуванням поняття державної служби у вузькому аспекті водночас відбулося звуження поняття посади державної служби, про що свідчить ст.25 цього закону. В умовах реформування інституту державної служби проблема набуває особливого значення і потребує ґрунтовного вивчення.

Твердження, що посада є організаційно-юридичною формою управлінської праці [11, с.36], вказує на систему державних посад в ієрархії будь-якого державного органу. Враховуючи цей факт, можна погодитися з визначенням, що державний орган – це група посад [12, с.58]. Державна посада окреслює коло завдань, виконання яких здійснюється за дорученням держави, від її імені і за її кошти. Для державної посади характерними є такі ознаки:

1) виступає структурною одиницею державного органу;

2) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення;

3) їй відповідає встановлене коло службових обов’язків та відповідних їм службових прав;

4) опосередковує здійснення завдань та функцій держави;

5) утримується за рахунок коштів державного бюджету.

Нормативно-правове закріплення державної посади допомагає не тільки визначити обсяг обов’язків і прав службовця, а також дає можливість встановити оптимальну систему посад, які входять до структури державного органу. У колишньому СРСР існувала Єдина номенклатура посад службовців, затверджена у вересні 1967 р. Це був перший правовий акт, який провів класифікацію посад, хоч у ньому і спостерігалося певне ототожнення з класифікацією службовців. За характером виконуваної праці було встановлено три рівні посад, яким відповідають такі категорії службовців: керівники, спеціалісти, технічний персонал. Недоліком цього акта була відсутність понять "службовця" і "державної посади", а назва документа не відображала характеристики посади як елемента служби. Сьогодні такий підхід не відповідає вимогам часу і не дає можливості провести класифікацію ні державних посад, ані державних службовців.

З метою забезпечення ефективності державного управління одним із напрямів адміністративної реформи передбачено законодавче закріплення трьох типів державних посад: політичних посад, адміністративних посад, патронатних посад. Такий поділ дасть змогу виявити завдання кожного типу посад у діяльності державного органу, визначити їхній організаційно-функціональний зміст та законодавчо закріпити відповідні умови і порядок їх заміщення, а також сприятиме просуванню по службі.

Реформування державного управління зумовило підвищену увагу до дослідження поняття "політична посада". Розкрити це поняття можна після з’ясування поняття "державна політика", яке і визначає зміст політичної посади. На основі Конституції України слід виділити два види державної діяльності: формування державної політики і реалізація (здійснення) державної політики. Відповідно до ст.85 Конституції України, державну політику формує парламент держави – "Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики". Згідно з принципом розподілу державної влади реалізацію державної політики забезпечують органи виконавчої влади. Відповідно до ст.113 Конституції України, Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади спрямовує і координує діяльність усієї ієрархічної системи виконавчої влади з метою реалізації державної політики. Це відображено у таких положеннях ст.116 Конституції України: "здійснює внутрішню і зовнішню політику держави", "забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці, зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування".

Парламент України і Президент України формують склад Кабінету Міністрів України. У зв’язку з цим, відповідно до ст.113 Конституції України, він є підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України і відповідальний перед Президентом України. На підставі цього доцільно виділити ознаки посад членів Уряду: 1) призначаються у порядку, закріпленому Конституцією України; 2) правовий статус визначається відповідно до Конституції України; 3) відповідно до Конституції України встановлена спеціальна процедура відповідальності.

Ці ознаки були враховані при віднесенні посад Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України до політичних, що було передбачено Указами Президента України "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. Відповідно до напрямів Стратегії реформування державної служби в Україні, особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління. З цією метою вони повинні бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом, а відповідні функції мають покладатись на державних секретарів. Проте така модель проіснувала недовго. Вже Указом Президента України "Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в ситсемі центральних органів виконавчої влади" від 26 травня 2003 р. посади державних секретарів та їхніх заступників були ліквідовані, натомість знову повернулись до посад перших заступників і заступників міністра. Інститут політичних діячів в Україні так і не було сформовано.

Якщо звернутися до зарубіжного досвіду, то, наприклад, у Німеччині інститут "політичного чиновництва" сформувався ще у кінці ХІХ ст. Його зміст полягає у тому, що разом з урядом чи окремими міністрами приходять на відповідні пости співробітників адміністрації прихильники політичної програми політичного діяча (наприклад, керівники відділів у федеральних міністерствах чи відомствах). Це забезпечує участь "однодумців" у формуванні політичних рішень урядом чи міністрествами [13, с.131]. Відтак поняття "політичної посади" має ширше значення і стосується не лише уряду, але й адміністрації федерального канцлера, президента, міністерств. Особи, які заміщують ці посади, набувають статусу "політичних чиновників".

У Польщі до політичних посад віднесено посаду воєводи, який зобов’язаний подати у відставку у випадку відставки уряду.

Український законодавець ще не визначився щодо вирішення цієї проблеми. Наукові позиції з цього приводу є також досить суперечливі. Напевно, доречним у цьому випадку є визначення меж статусу даної посади, що й дасть змогу вивести дефініцію цього поняття. Державна політична посада – це посада в органах законодавчої і виконавчої влади, заміщення якої відбувається шляхом обрання, призначення або в інший передбачений Конституцією України спосіб, і в межах якої визначено участь у формуванні основних напрямів державної політики та забезпечення її здійснення.

Отже, державні політичні посади не слід відносити до посад державної служби, оскільки за ними закріплено коло повноважень стосовно виконання завдань та функцій держави, які були сформовані в процесі дільності осіб, котрі посідають державні політичні посади.

Посада державної служби є конструктивним елементом державної служби і окреслює службово-функціональне положення державного службовця в органі держави. Разом з тим до посад державної служби слід також віднести посади у державних установах і на підприємствах. На користь такої позиції свідчать такі аргументи:

- посади є організаційно-структурними елементами державних організацій;

- встановлюються у розпорядчому порядку;

- потребують відповідної професійної підготовки щодо здійснення службових завдань;

- посади окреслюють коло службових повноважень, виконання яких відбувається за дорученням держави;

- посади утримуються за рахунок коштів з Державного бюджету.

Відтак посада державної служби – це встановлена у нормативному порядку первинна структурна одиниця державного органу, державної установи чи підприємства, за якою закріплено коло службових обов’язків та відповідних їм прав, здійснення яких відбувається за рахунок коштів Державного бюджету, а у випадку неналежного їх виконання чи невиконання – настає службова відповідальність.

Статус державної посади визначається залежно від її рівня в ієрархічній структурі і призначення на посаду є підставою виникнення службово-правового статусу особи, яка її займає. Наявність такого взаємозв’язку потребує відповідної правової регламентації. Можна виділити такі рівні правового регулювання статусу державної посади: конституційний; законодавчий; підзаконний нормативно-правовий.

Головне коло завдань встановлюється одночасно з утворенням посади, тобто з моменту затвердження структури і закріплення статусу відповідної організації. Для посад з однаковим обсягом службових повноважень, у межах їхньої окремої категорії, визначається типовий статус, який потребує також відповідного закріплення у нормативно-правових актах. Існування індивідуального статусу визначається посадовими інструкціями чи положеннями. Вони містять перелік функціональних обов’язків, що покладаються на службовця при заміщенні такої посади. Ці нормативно-правові акти, як правило, затверджуються керівником відповідного органу чи вищестоящою посадовою особою.

З метою чіткої структуризації державної служби необхідно провести класифікацію посад державної служби. Це має не тільки теоретичне, але й практичне значення: по-перше, залежно від особливостей сфери діяльності відповідної організації класифікація допоможе визначити її оптимальну структуру, а по-друге, надасть можливість закріпити правовий статус державних службовців у межах певного виду посад.

Спробу врегулювати це питання зроблено в Законі України "Про державну службу". Згідно зі ст.25 Закону, в основу класифікації покладені такі критерії: організаційно-правовий рівень органу, який здійснює прийняття на службу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу. Відповідно до Закону України "Про державну службу", існує сім категорій посад, яким відповідає п’ятнадцять рангів державних службовців.

Віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у ст.25 Закону, та віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом. Проте закріплена в законі класифікація посад є типовою лише для органів виконавчої влади загальної компетенції та їхнього апарату, а також апаратів Президента і Верховної Ради України. Щодо інших видів державної служби, то питання регулюється відповідними законодавчими актами.

Відсутність єдиної класифікації посад у вітчизняному законодавстві створює труднощі в разі переходу службовця з посади в органах виконавчої влади загальної компетенції на посади в органи спеціальної компетенції або на посади у державні установи чи підприємства. Вирішення цієї проблеми виходить за межі служби в органах виконавчої влади і охопити весь інститут публічної служби, про що неодноразово наголошувалося у юридичній літературі. Проведення класифікації посад державних службовців сприятиме стабільності державної служби, а відтак і підвищенню професіоналізму державних службовців.

Зарубіжний досвід свідчить, що встановлення категорій посад і груп у межах цих категорій дає можливість вирішити низку питань, пов’язаних з підготовкою, добором, розстановкою кадрів, їхньою перепідготовкою, підвищенням кваліфікації, просуванням по службі, а також здійсненням матеріального та соціального забезпечення службовців. Така система посад закріплена законодавством США, Канади, ФРН та інших держав. Наприклад, законодавство ФРН встановлює 4 категорії посад, які поділені на 16 груп і яким повинен відповідати певний ранг службовця:

1) А1 – А5 прості посади (проста публічна служба) – нижчий ранг;

2) А6 – А9 середні посади (середня публічна служба) – середній ранг;

3) А10 – А13 високі посади (підвищена публічна служба) – високий ранг;

4) А14- А16 вищі посади (вища публічна служба) – вищий ранг [13, с.130]

Уніфікація класифікації посад створить належні гарантії у разі переміщення та просування по службі, або переходу службовця з посад одного виду служби на відповідні посади іншого. З метою врегулювання цього питання необхідно розробити і затвердити Державний реєстр посад.

Позитивним у забезпеченні реалізації Закону України "Про державну службу" та підвищення професійного рівня службовців державної служби є затвердження Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців [14]. Довідник містить рекомендовані матеріали, які мають бути використані під час розробки конкретних професійно-кваліфікаційних характеристик посадових інструкцій. Відтак професійно-кваліфікаційна характеристика посади має стати основним нормативним документом, який визначив би вимоги до професійної підготовки, освітньої кваліфікації, досвіду практичної роботи кандидата на заміщення конкретної посади.

Отже, посада є органічним елементом будь-якого виду служби. Посада визначає організаційно-правове положення особи в службовій ієрархії, визначаючи при цьому основи її службово-правового стутусу. Врахровуючи природу та ознаки посади державної служби, слід визнати недостатньо обґрунтованим поняття "посада державного службовця", що містить чинний Закон України "Про державну службу". Доцільним є законодавче закріплення поняття "посада державної служби", що відповідає організаційно-функціональному змісту "посади" як форми управлінської праці.

––––––––––––––––––––

1. Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в государственных и общественных организациях // Служба в государственных и общественных организациях. Межвуз. сб. науч. трудов. – Свердловск: Изд-во Сверд. юрид. ин-та, 1988. – С.4-15.

2. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-н/Дону: Феникс, 1998. – 640с.

3. Петров Г.И. Советское административное право: Учебник (часть общая). – Л.: Изд-во. Ленингр. ун-та, 1960. – С.202.

4. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: Юрид. лит., 1966. – 196с.

5. Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ: Навч. посібник. – К.: УМК ВО, 1990. – 64с.

6. Петров Г.И. Основы советского социалистического управления. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1974. – 180с.

7. Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 368с.

8. Кисіль Л.Є. Наукове тлумачення понять "посада" і "посадова особа" // Наукові засади реформування державної служби в Україні За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2000. – С.27-30.

9. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб.пособие. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 698с.

10. Державне управління: теорія і практика: Навч. посібник. / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер’янова. – К., 1998. – 432с.

11. Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, стуктура, специализация. – К.: УМК ВО, 1990. – 74с.

12. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. – М.: Наука, 1982. – 237с.

13. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебн.пособие. 2-е изд., перераб.и доп. – М.: Издат.корп-ция "Логос", 2000. – 200с.

14. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затверджений Наказом Головного управління державної служби від 1 вересня 1999 р., №65 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – Державна служба в Україні. – 2002. – №1. – С.163-207.

 

© Янюк Н., 2004

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук