Головна

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ВИЗНАЧЕННЯ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ НА ОСНОВІ ВИЯВЛЕННЯ ОБ’ЄКТИВНО НЕОБХІДНИХ ФУНКЦІЙ Д. Голосніченко


ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ВИЗНАЧЕННЯ ВЛАДНИХ

ПОВНОВАЖЕНЬ НА ОСНОВІ ВИЯВЛЕННЯ ОБ’ЄКТИВНО

НЕОБХІДНИХ ФУНКЦІЙ

Д. Голосніченко

Київський національний університет внутрішніх справ

Пл. Солом’янська, 1, 03035 Київ, Україна

 

 

 

 

Розглянуто питання співвідношення владних повноважень та об’єктивно необхідних

функцій державного управління. На підставі вітчизняного законодавства та законодавства

зарубіжних країн доведено, що модель політико-правової організації суспільства і

особливо такої її складової частини, як держава, зумовлена необхідністю виконання

відповідних загальних завдань і функцій, без яких суспільство не може обійтися. Усі

функції є основою для встановлення владних повноважень.

Ключові слова: владні повноваження, об’єктивно необхідна функція, мета, завдання

державного управління.

Питання співвідношення функцій і повноважень органів влади у вітчизняній

літературі досліджені лише у працях із дотичною тематикою. Спеціальних робіт на

таку тему в юридичній літературі немає. Законодавче визначення владних

повноважень пов’язане з прийняттям законів, в яких вони встановлюються. У тих

законах можуть бути цілком висвітлено компетенцію відповідного органу

виконавчої влади. Такими, наприклад, є закони про уряд держави, які називаються

по-різному (Про Кабінет Міністрів України [1], Про діяльність Уряду та організації

Бюро Ради Міністрів Італії [2] тощо), про окремі центральні органи виконавчої

влади (Про Службу безпеки України [3], Про Антимонопольний комітет України

[4], Про загальні принци

пи організації законодавчих (представницьких) та

виконавчих органів державної влади суб’єктів Російської Федерації [5] тощо). Інші

законодавчі акти слугують з метою врегулювання певного напряму державної

діяльності і своєю чергою визначають повноваження органів, на які покладено

обов’язок здійснення державного управління у цій сфері.

З метою уникнення асистемності видання законодавчих актів, які б

встановлювали владні повноваження, потрібно (спрограмувати прийняття таких

правових документів, яке грунтувалося на з’ясовані і вивченні закономірностей

розвитку державного управління й необхідності правового регулювання суспільних

відносин. „Законодавець... не робить законів, він не винаходить їх, а тільки

формулює, він виражає у свідомих позитивних законах внутрішні закони духовних

відносин” [6]. На це спирається взаємозалежність сторін правотворчості. Перша

полягає в обумовленості правотворчості об’єктивною реальністю, у втіленні

об’єктивних закономірностей буття, реалізованих соціальною практикою у правових

нормах, тобто об’єктивна сторона правотворчості [7]. У наведеному висловлюванні

підкреслено колосальну значимість гносеологічної сторони діяльності законодавця,

його статус суб’єкта соціального відображення. Законодавець повинен пізнати внутрішні закони духовних (і, звичайно, матеріальних) відносин, виокремити

головне для нього, адже пізнаваний предмет нескінченний; адекватно описати

відображене у свідомих позитивних законах. Друга, суб’єктивна сторона

правотворчості, реалізується в соціальному пізнанні й одержанні на цій основі

специфічного духовного продукту, втіленого у правових текстах, що виражені у

нормативній формі чи у формі теоретичних (доктринальних) суджень [8]. Обидві

виділені сторони притаманні правотворчості щодо встановлення повноважень за

будь-якої форми правління, але в умовах республіканської, парламентської і

президентської форм вони більш суттєві за закономірностям прояву, при

монархічній формі правління суб’єктивна сторона більш виражена і воля монарха

інколи домінує над об’єктивною необхідністю.

Щодо встановлення повноважень,вважаємо що найважливішу роль відіграє

необхідність управління справами суспільства. В.Г. Афанасьєв визначав управління

суспільними процесами як цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в

цілому і на її окремі ланки на основі пізнання і використання притаманних їй

об’єктивних закономірностей в інтересах забезпечення її оптимального

функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети [9]. Загалом управління

суспільством здійснюють громадяни, держава та органи місцевого самоврядування,

що утворюється за громадської активності, політичними партіями, іншими

об’єднаннями громадян, трудовими колективами, органами громадської

самодіяльності. Управління справами суспільства розділяють на управління

справами держави і управління громадськими справами (від слова громада) та

управління власне суспільними справами (суб’єкти управління – політичні партії,

громадські організації тощо). Щоб вирішити проблему розподілу та встановлення

повноважень, потрібно з’ясувати передусім проблему з тлумачення державного

управління або управління державними справами. Як вважають деякі вчені, таке

визначення важливе для аналізу загальносоціальної системи управління загалом та

пов’язане з чітко визначеним теоретико-пізнавальним рівнем використання цього

терміна [10]. Управління державою, державними справами – цілеспрямований

організуючий вплив держави та її інститутів на сфери державного життя для їх

зміни відповідно до мети державної політики [11].

Модель політико-правової організації суспільства [12] і особливо такої її

складової частини, як держава зумовлена необхідністю виконання відповідних

загальних завдань і функцій, без яких суспільство не може обійтися. Ці завдання

держава має вирішувати, а функції виконувати залежно від потреб, інтересів, цілей,

бажань, мотивів і можливостей усього суспільства, панівного класу або всієї нації

[13]. За своєю суттю функції держави є похідними від цілей і завдань державного

управління. Структурний аналіз цілей державного управління дає підстави виявити

такі його складові: громадсько-політичні цілі, які охоплюють комплексний, цілісний,

збалансований і якісний розвиток суспільства; соціальні, ті що відтворюють вплив

громадсько-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємоумовленість

її елементів, стан та рівень життя людей; духовні, пов’язані з одного боку і

сприйняттям духовних, культурних цінностей, якими скеровується суспільство, а з

іншого боку – з уведенням духовного потенціалу суспільства з метою реалізації

громадсько-політичних та соціальних цілей; економічні цілі, які забезпечують

втілення інших життєвих потреб. Серед інших Г.В. Атаманчук називає також

виробничі, організаційні, праксиологічні, роз’яснювальні цілі, які є складовими комплексу цілей, що властиві державному управлінню [14]. Мета державного

управління залежить від інтересів тих соціальних сил, правлячих політичних партій,

яким належить влада. Завдання представляють собою поставлені для виконання цілі, і

залежать від реальної обстановки, в якій реалізується ця влада. Державне управління

здійснюється шляхом владного впливу держави на суспільство в цілому, відповідні

соціальні групи та окремо взятого індивіда, адже державне управління в широкому

його сенсі „це практичний організуючий та регулюючий вплив держави на суспільну

життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення, що

спирається на його владну силу” [15]. Водночас це визначення вже є достатньо

застарілим. Адже демократична держава, побудована на принципах суспільного

договору, як демократична, соціальна і правова, зобов’язана володарювати над

людьми, а виконувати загальну забезпечувальну роль щодо них. І виражені в законі

повноваження її органів для використання нацією держави саме з цією метою має

безпосереднє і вагоме значення для людини, громадянина, яким вона служить.

Суспільні функції держави мають дати відповідь на питання, що повинна робити

держава на відповідному етапі розвитку суспільства, як вона має керувати його

справами. Ці функції тісно пов’язані з функціями державного управління, останні

розкривають, у чому суспільна природа і роль держави, в якому взаємозв’язку, якими

силами і засобами вона управляє справами. Функції державного управління

розкривають і характеризують взаємозвязок держави як цілісного суб’єкта

управління. Кожна з таких функцій є визначеним видом керуючого впливу, що

наявний в ієрархії державних органів і є загальним, типовимдля них. Тому в структурі

держави функція державного управління одержує відому диференціацію, розподіл і

розосередження в управлінських функціях різних державних органів, їхніх ланок та підсистем. Однак реалізують ціфункції органи держави не свавільно, а на основі чітко

визначених в законі повноважень. Спершу ці функції розподіляються залежно від

того, до якої гілки влади вони належать. Адже здійснення державних функцій тісно

пов’язано із державною владою. Правий Г.В. Атаманчук, коли пише, що „Здавалося б,

не вимагає особливих доказів та теза, що цілі, поставлені перед державним органом, і

набір управлінських функцій, які він покликаний здійснювати в ім’я цих цілей,

повинні бути ясно і вичерпно описані в його компетенції. Тоді стає зрозумілим, для

чого створений державний орган і як він реально діє” [16]. До компетенції органу

влади належить включення владних повноважень щодо здійснення відповідних

функцій управління. Те, якої гілки влади стосуються ці владні повноваження,

віжображене і на суспільних функціях держави і функціях державних органів, що

створюються для їхньої реалізації. Функція прийняття довгострокових рішень

(законодавча функція) головно покладена на парламент держави, виконавчо-

розпорядчу діяльність здійснюють виконавча влада, а функція правосуддя покладена

на органи судової влади. Від форми державного правління залежать функції, що

визначаються під час розподілу владних повноважень між президентом держави і її

парламентом. Основою визначення владних повноважень у цьому разі є конституція.

Однак надалі повноваження розподіляються і визначаються у менш складний

законотворчий спосіб.

Для того щоб встановлювати повноваження на виконання державних функцій,

потрібно з’ясувати їх види та закономірності розподілу таких напрямів діяльності між

відповідними органами, призначеними для їхнього виконання. В.Г. Вишняков

виокремлює три види управлінських функцій: „об’єктивно необхідна функція”, „функція органу управління”, „функція як конкретна дія” [17]. Поняття об’єктивно

необхідної функції є досить важливим у моделюванні управлінської конструкції з

метою організації апарату державної влади. Об’єктивно необхідні функції державного

управління похідні від функцій держави та виокремлюються з метою деталізації

головних напрямів дій для їхнього забезпечення. Потрібно зважати на те, що

демократична, соціальна, правова держава перетворюється у соціальний політичний

інститут, головним обов’язком якого має бути утвердження і забезпечення прав та

свобод людини і громадянина, народного суверенітету і народного представництва

[18]. Виділення і конструювання механізму державної влади передбачає сукупність

відповідних функцій державного управління, які наповнюють державну систему і є

складовою частиною в механізмі держави. Механізм держави – та реальна

організаційна матеріальна сила, завдяки якій держава втілює владу. Механізм є

структурним і предметним уособленням держави, вираження держави яке постійно

функціонує, та цілісна ієрархічна система державних органів і установ, що практично

здійснюють державну владу, завданняфункції держави.

Між механізмом і функціями держави існує постійний прямий і нерозривний

зв’язок. Через те, що механізм саме і створюється для виконання функцій держави, їм

у цьому зв’язку належить визначальна роль. Органи держави й установи змушені

підлаштовуватися під його функції, що змінюються. Єдиний і цілісний механізм

держави диференціюють на складові частини – органи, підсистеми. Між ними наявна

своя ієрархія: різні органи і підсистеми займають неоднакове місце в державному

механізмі, знаходяться у складних відносинах субординації і координації. Структура

механізму держави мінлива і різноманітна, але за цих умов він містить органи

управління й органи правової охорони. Це, зрозуміло, не потрібно розуміти так, що

одна частина державного механізму займається лише управлінням, а інша – правовою

охороною. У реальному житті управління і правова охорона тісно переплетені між

собою. Механізм сучасної держави відрізняється високим ступенем складності,

різноманіттям органів і установ, поділяється на великі підсистеми. Так, одну його

підсистему (частину) утворять вищі органи держави: представницькі, глава держави,

уряд. Вони звичайно знаходяться у полі зору громадськості, засобів масової інформації, навколо них формується суспільна думка. Інша підсистема – це органи

правопорядку, суд, прокуратура, а також силові структури (армія, поліція, розвідка).

Вони виконують рішення вищих органів держави, у тому числі методами державного

примусу. До органів держави примикають державні установи, що владними

повноваженнями не володіють, а виконують загальносоціальні функції у сфері

економіки, заклади охорони здоров’я, науки тощо. Первинним і найважливішим

структурним елементом механізму держави є орган держави, який формує ланку

(елемент) механізму держави, що бере участь у реалізіціїфункцій держави і наділений

для цього владними повноваженнями.

Орган держави має визначену самостійність, автономію, однак він слугує

частиною єдиного механізму держави, займає в ньому своє місце і тісно пов’язаний

з іншими його частинами. Орган держави складається з державних службовців, між

якими налагоджені особливі правовідносини. Положення, права й обов’язки

державних службовців визначаються законом ізабезпечують їхній правовий статус.

Обсяг і порядок використання ними владних повноважень установлюються теж

законом і конкретизуються у постановах уряду, посадових інструкціях, штатних

розкладах тощо [19].  Частина державних службовців – це посадові особи, що мають владні

повноваження, видають правові акти, самостійно впроваджують їх ужиття.

Державні органи мають внутрішню побудову. Вони складаються з підрозділів,

переслідують єдині цілі, заради досягнення яких утворені. Особливістю органу

держави є наявність у нього компетенції – владних повноважень. Повноваження

зумовлені предметом відання, тобто конкретними завданнями функціями, що

вирішує і виконує державний орган. Повноваження зазвичай юридично закріплені і

в компетенції органу держави передбачені можливості видавати обов’язкові до

виконання правові акти. Владні повноваження виражаються в тому, що ці акти

(нормативні чи індивідуальні) забезпечуються шляхом застосування різних методів,

у тому числі методів примусу.

За обсягом владних повноважень органи держави класифікують на вищі й

місцеві. Державні владні повноваження закріплені і за органами місцевого

самоврядування як делеговані законом. Щоправда, самі собою ці органи унаслідок

цього не стають державними. Вищі органи держави найбільше повно уособлюють

державну владу, що поширюється на територію всієї держави. Місцеві органи

держави функціонують в адміністративних одиницях (провінціях, округах, областях,

районах, комунах, повітах тощо), їхні повноваження поширюються лише на ці

регіони. За обсягом компетенції виділяють органи держави загальної і спеціальної

компетенції. Органи загальної компетенції правомочні вирішувати широке коло

питань. Наприклад, уряд, виконуючи закони, активно бере участь у здійсненні усіх

функцій держави. Органи спеціальної компетенції спеціалізуються на виконанні

якоїсь однієї функції одного виду діяльності (антимонопольний комітет,

міністерство економіки, державна митна служба тощо). Органи держави бувають виборні і призначувані, колегіальні й одноособові. На

механізм держави, класифікацію його вищих органів безпосередньо впливає

принцип поділу влади, відповідно до якого створюються законодавчі, виконавчі й

судові органи. Право видання законів належить звичайно вищому

представницькому органу – парламенту. Є держави, де законодавчий орган

називають „парламентом” не як родову, а як безпосередню, власну назву органу

(Англія, Канада, Індія тощо) [20]. У багатьох державах світу парламент має

спеціальну назву: – США – це „Конгрес”, „Сенат”, у Польщі – „Сейм”, в Російській

Федерації – Державна дума, в Україні – Верховна Рада [21]. Коло основних

повноважень парламенту охоплює прийняття законів, прийняття бюджету, контроль

над урядом у формі запитів і обговорення його діяльності, відправлення його у

відставку. Парламенти в більшості країн світу двопалатні. Однопалатні парламенти

створені як зазвичай в унітарних державах (Україна, Польща, Фінляндія).

Державна влада, незважаючи на поділ на три гілки, є єдиною і суверенною,

адже у неї єдине джерело – народ, вона повинна виражати інтереси суспільства.

Тому самостійність органів виконавчої, законодавчої і судової влад не абсолютна, а

відносна. Погоджене функціонування цих органів в інтересах єдиної владної волі

народу забезпечує глава держави: у республіках – президент, у конституційних

монархіях – монарх.

До повноважень президента належить прийняття іноземних дипломатичних

представників, призначення послів в інші держави, у низці країн ратифікування

міжнародних договорів й угод, він є верховним головнокомандувачем збройних сил.

У деяких країнах президент має повноваження щодо розпуску парламенту, право

вето тощо.  У сучасному світі монарх не має повноважень щодо абсолютної влади в державі,

але за звичаєм чи конституційними традиціями він уповноважений скликати сесії

парламенту, розпускати його, призначати членів верхніх палат, оприлюднювати

закони. Монарх призначає або затверджує главу уряду і міністрів за погодженням із

парламентом. Він представляє країну у міжнародних відносинах, в деяких державах є

верховним головнокомандувачем, часто безпосередньо здійснюючи ці повноваження,

у деяких державах він їх реалізує черезміністра оборони.

Повноваження президента держави не є однаковими у парламентських та

президентських республіках. У парламентських республіках повноваження голови

уряду є ширшими, ніж у президента. Виконавча влада належить уряду, який

безпосередньо здійснює державне управління. В унітарній державі утвориться

єдиний уряд. Водначас при федеральному державно-територіальному устрої є уряди

членів федерації та загальнофедеральний уряд. З усіх питань, що належать до його

повноважень, уряд видає правові акти (укази, декрети, постанови, розпорядження),

обов’язкові до виконання. Уряди бувають однопартійні і коаліційні. У першому

випадку до них належать представники однієї партії, у другому – двох чи декількох

партій. Свою різнобічну діяльність уряд здійснює через численні органи державного

управління – міністерства, державні комітети, служби, комісії тощо. Міністерства й

інші відомства у своєму складі мають розгалужений апарат, що утворює основу

механізму держави. Механізм держави як цілісне утворення виконує усі властиві їй

функції. Однак диференціація функцій і їх фіксація щодо окремих органів влади

реалізується у разі виваженого розрахунку обсягів і видів повноважень, закріплених

за цими органами і є підставою для легітимної їх реалізації.

1. Див. Закон України від 21 грудня 2006 р. № 514 –V „Про Кабінет Міністрів України” //

Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 11. – Ст. 94.

2. Закон Італії № 400 від 23 серпня 1988 р. // Административное право зарубежных стран.

Учеб. пособ. – М. : 1996. – С. 129.

3. Див. Закон України від 25 березня 1992 р. № 2229 – ХІІ „Про Службу безпеки України”

// ВідомостіВерховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.

4. Див. Закон України від 26 листопада 1993 р. № 3659 – ХІІ „Про Антимонопольний

комітет України” // ВідомостіВерховної Ради України. – 1993. – № 50. – Ст. 472.

5. Российская газета. 19 ноября. 1999.

6. Маркс К., Енгельс Ф. – Соч. Т. 1. – С. 162.

7. Современные тенденции развития социалистического уголовного права. – М., 1983. – С. 7.

8. Алиев Н. Б. Теоретические основы советского уголовного правотворчества / Алиев Н. Б. –

Ростов наДону : Изд-во Ростовсткого ун-та.

9. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом / Афанасьев В. Г. – М. : Политиздат. –

С. 110–111.

10. Державне управління : проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [за заг.

ред. В. Б. Авер’янова]. – К. : Факт, 1998. – С. 13.

11. Кабанець Н. Поняття суспільного договору в школі природного права (історичний

екскурс, історія становлення нормативного поняття) / Кабанець Н. // Про українське

право. Часопис кафедри теорії та історії держави і права ; за ред. Безклубого. – Число 1.

– К. : 2006. – С. 208.

12. Котюк В. О. Загальна теорія держави і права : [навч. посіб.] / Котюк В. О. – К. : Атіка, –

2005. – С. 290.

13. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций / Атаманчук Г. В. –

М. : юридическая литература. – 1997. – С. 114–115.

14. Атаманчук Г. В. там само. – С. 38.

15. Атаманчук Г. В. там само. – С. 128.

16. Вишняков В. Г. Совершенствование аппарата управления на современном этапе /

Вишняков В. Г. // Советское государство и право. – 1966. – № 1. – С. 32 – 33.

17. Селіванов В. Право і влада суверенної України : методологічні аспекти / Селіванов В. –

К. : 2002. – С. 196.

18. Теория государства и права. [учебник] ; под ред. В.К. Бабаева. – М. : Юристь. 2006. – С. 112.

19. Див., наприклад, Конституцію Індії.

20. Див. Конституція Сполучених Штатів Америки. Додаток // Девід П. Каррі. Конституція

Сполучених Штатів Америки. [посібник]. – К. : Веселка. – 1993; Конституцию

Республики Польша // Конституции государств Европы. – М. : Изд. Норма. – 2001;

Конституция Российской Федерации // Конституции государств – участников СНГ. –

М. : Норма. – 2001. – С. 421–422; Конституція України. – К. : Парламентське вид. – 2005.

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук