Головна

ТЕРМІНОЛОГІЧНІ КОЛІЗІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО КУРОРТИ І. Федорович


УДК 349.41:332.3

ТЕРМІНОЛОГІЧНІ КОЛІЗІЇ

ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО КУРОРТИ

І. Федорович

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

У статті досліджено розвиток законодавства України про курорти, а також

проаналізовано розбіжності між такими суміжними поняттями як курорт, курортна зона,

лікувально-оздоровча місцевість, землі курортів.

Ключові слова: курортні зони, лікувально-оздоровчі зони, курорт, лікувально-

оздоровча місцевість, землі курортів, землі оздоровчого призначення.

Поширеною проблемою правозастосування є нечіткість у визначенні

юридичних термінів, підміна одних понять іншими. Всупереч вимогам юридичної

техніки та нормотворчої діяльності, не завжди чинні нормативні акти приводяться

у відповідність із новоприйнятими. Розробники останніх часто не звертають уваги

на усталену термінологію і суб’єктивно застосовують власну або свідомо чи

помилково видозмінюють чинні визначення понять. Деякі науковці навіть

запропонували видати Словник легітимної правової термінології, терміни якого

повинні б бути обов’язковими для застосування у підготовці проектів нормативно

правових актів [1, с. 84]. Усе це значною мірою стосується і деяких земельно-

правових понять, зокрема поняття курорту.

Ще у 1970 р. у своєму дисертаційному дослідженні В.А. Поляков зазначав, що

багато термінів вживалися у тому ж значенні, що і поняття «курорт» [2, с. 6]. На

сучасне нечітке визначення поняття земель курортів та недостатню законодавчу

розробку цієї проблеми вказує і А.М. Орлов [3, с. 4]. Проблемні питання термінології

>в законодавстві України про курорти піднімаєЛ. Бондаренко [4, с. 76]. В.І. Андрейцев

зазначав, що найбільш поширеними є навмисні колізії термінологічного характеру,

що є відображенням суб’єктивізму деяких розробників. Такі колізії простежуються і

в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» [5, с. 436].

Метою статті є дослідження еволюції законодавства України про курорти та

змістовний аналіз таких термінів як курорт, курортна зона, лікувально-оздоровча

місцевість, землі курортів, а також формулювання пропозицій про внесення змін

до окремих нормативно-правових актів Декрет Ради Народних Комісарів від 4 квітня 1919 р. «Про лікувальні

місцевості загальнодержавного значення» [6] був одним із перших нормативно-

правових актів, що регулював відносини у сфері використання земель із вмістом

лікувальних ресурсів і функціонування курортів. До лікувальних місцевостей чи

курортів належали: місця з джерелами лікувальних мінеральних вод чи з

лікувальними грязями; солено-озерні, лиманні і морські купання; кліматичні та

гірські станції; місця для кумисолікування, які використовувалися винятково для

лікувальних цілей, та підлягали особливій охороні. Встановлено, що в межах

курорту, на відміну від лікувальної місцевості, знаходилися споруди, будівлі, які

забезпечували обслуговування людей.

У Положенні про санітарну охорону курортів та місцевостей лікувального

значення від 10 квітня 1940 р. [7] конкретизувались норми щодо санітарної охорони курортів та місцевостей лікувального значення і передбачалось їх

розмежування.

Відповідно до Основ законодавства СРСР і союзних республік про охорону

здоров’я від 19 грудня 1969 р. курортами могли бути визнані місцевості, що

володіли природними лікувальними ресурсами, мінеральним джерелами,

покладами лікувальних грязей, кліматичними та іншими умовами, сприятливими

для лікування та профілактики [8].

Земельний кодекс (далі – ЗК) Української РСР від 8 липня 1970р. виділяв землі

промисловості, транспорту, курортів, заповідників та іншого несільськогоспо-

дарського призначення у самостійну категорію земель згідно їх цільового

призначення [9]. До земель курортів належали земельні ділянки, які мали

лікувальне значення і сприятливі умови для організації оздоровчих заходів, надані

у встановленому порядку в користування лікувально-курортним закладам. Вони

підлягали особливій охороні. Статус територій із лікувальними ресурсами, не

наданими в користування лікувальним закладам, не визначався.

Відповідно до Положення про курорти від 5 вересня 1973 р. [10] курортами

визнавались місцевості, що володіли природними лікувальним ресурсами,

мінеральними джерелами, родовищами лікувальних грязей, кліматичними та

іншими умовами, сприятливими для лікування і профілактики захворювань.

Курорт включав у себе курортну зону, в якій розміщувались природні лікувальні

ресурси, споруди та засоби для їх використання, санаторно-курортні заклади,

заклади відпочинку, культури, громадського харчування, торгівлі та побутового

обслуговування, призначені для обслуговування осіб, які прибули на курорт для

відпочинку та лікування; зону, в якій знаходились жилі будинки, громадські

заклади для населення, які постійно проживають на території курорту та зону, в

якій розміщені централізовані та технічні служби. Тобто курорт поділявся на

функціональні зони, основною з яких була курортна, в межах якої знаходились

природні лікувальні ресурси, тобто, за сучасним розумінням, землі оздоровчого

призначення. Таке зонування курортів було передбачене у багатьох затверджених

положеннях про курорти, наприклад, для курорту Трускавець та Слов’янськ [11],

Моршин [12] та інших. Ці положення досі є чинними.

Постановою Ради Міністрів УРСР від 22.09.1983 р. № 397 «Про курортний

збір з громадян, які прибувають на відпочинок у курортні місцевості УРСР без

путівок чи курсовок» [13] був затверджений перелік курортних місцевостей УРСР,

в яких справлявся курортний збір з громадян, що прибували на відпочинок без

путівок чи курсовок. Наприклад, такі населені пункти як Трускавець, Моршин,

Яремча, Ялта були визнані курортними місцевостями. Хоча фактично це був

перелік наявних курортів Української РСР.

У ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 р. [14] термін «курорт» вживався

один раз, у ст. 32, що регулювала особливий порядок вилучення земель для

державних і громадських потреб.

У 1991 р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон України «Про охорону

навколишнього природного середовища» [15]. У Розділі XII «Природні території та

об’єкти, що підлягають особливій охороні» цього Закону було закріплено, що

природні території та об’єкти, що підлягають особливій охороні, включають

території та об’єкти природно-заповідного фонду, курортні, лікувально-оздоровчі,

рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об’єктів, що

визначаються законодавством України. Отже, уперше в законодавстві України було закріплено поняття курортної та лікувально-оздоровчої зони. Курортними і

лікувально-оздоровчими зонами визнавалися території, які мали виражені

природні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні та інші умови,

сприятливі для лікування і оздоровлення людей. З метою їх охорони встановлю-

валися округи санітарної охорони. У межах курортних і лікувально-оздоровчих зон

заборонялася діяльність, яка суперечила їх цільовому призначенню або могла

негативно впливати на лікувальні якості та санітарний стан території, що підлягала

особливій охороні. Оголошення природних територій курортними і лікувально-

оздоровчими зонами здійснювалося Верховною Радою України та Верховною

Радою АРК, а їх природоохоронний режим визначався Кабінетом Міністрів

України та Урядом АРК відповідно до законодавства України. Крім того, вже у ст.

33 цього Закону законодавець вживає інший термін – «курортні та лікувально-

оздоровчі райони».

Згідно Державної програми розвитку законодавства України до 2002 р. [16]

планувалося навіть прийняти Закон України «Про курортні та лікувально-

оздоровчі зони». Крім того, Кабінетом Міністрів України був розроблений проект

Закону України «Про природні території і об’єкти, що особливо охороняються»

[17]. Однак, цізакони так і не були прийняті В Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища»

законодавець порушив вимоги юридичної техніки, надавши одне визначення для

двох понять – курортної та лікувально-оздоровчої зони та не розмежувавши їх.

Крім того, термін «курортна зона» на той час вже отримав своє юридичне

закріплення в Положенні про курорти, позначаючи поняття функціональної зони

останніх. Отже, термін «курортна зона» позначав два різні поняття. Поняття

лікувально-оздоровчої зони стало новим, адже широковживаним було поняття

місцевості лікувального значення, а згодом лікувально-оздоровчої місцевості.

Можливо, законодавець мав на меті закріпити нові еколого-правові поняття для

позначення територій з природними лікувальними ресурсами. Однак, це не виправ-

дано, оскільки правова термінологія повинна бути єдина, уніфікована та наскрізна

для всієї системи законодавства. Крім того, простежується непослідовність у

вживанні терміну «курортні та лікувально-оздоровчі райони».

Поняття «курортна зона» надалі було застосоване у ДБН 360-92* «Місто-

будування. Планування і забудова міських і сільських поселень» [18], де було

передбачено, що «курортні зони слід розміщувати на територіях, які мають

природні лікувальні ресурси, найбільш сприятливий мікроклімат, ландшафт і

санітарно-гігієнічні умови (На той час території, що мали природні лікувальні

ресурси, були віднесені до земель оздоровчого призначення). На території

курортних зон треба передбачати будівництво курортно-рекреаційних установ.

Курортні зони можуть бути відокремленими, розміщеними за межами населених

пунктів або бути функціональними зонами курортних міст і селищ, а також інших

поселень, що мають на своїй території курортно-рекреаційні установи». Тобто

якщо курортні зони є відокремлені та розміщені за межами населених пунктів, то

вони становлять собою курорт, а якщо знаходяться в межах курортних міст, то

вони формують курортну зону цих міст Поняття курортної та лікувально-оздоровчої зони також закріплені у

Постанові Верховної Ради АРК від 17 лютого 1999 р. «Положення про визнання

територій АРК курортними і лікувально-оздоровчими зонами (місцевостями)» [19].

Згідно цієї постанови курортна зона (курорт), лікувально-оздоровча зона

(місцевість) – це освоєна та така, що використовується в лікувально-оздоровчих цілях територія, яка має природні лікувальні ресурси і необхідні для їх експлуатації

будівлі та споруди, включаючи об’єкти інфраструктури. Відмінність між

курортною зоною (курортом) та лікувально-оздоровчою зоною (місцевістю)

простежується в тому, що для визнання території курортною зоною до

відповідного органу необхідно подати перелік чинних на цій території санаторно-

курортних підприємств, закладів відпочинку з зазначенням їх власників. В даному

випадку курортна зона ототожнюється із курортом, а лікувально-оздоровча зона із

лікувально-оздоровчою місцевістю. Розробники цього акту не змогли обрати один

відповідний термін на позначення суміжних понять, тому одночасно і алогічно

вживали два терміни на їх позначення.

Дослідник А.Г. Бобкова виділяє три поняття: курорти, курортні зони і

лікувально-оздоровчі зони [20, с. 350]. Під курортами вона розуміє місцевості, що

мають природні лікувальні ресурси і фактори, мінеральні джерела, запаси грязі,

кліматичні та інші умови, придатні для лікування та профілактики захворювань.

Вчена розмежовує поняття курортної та лікувально–оздоровчоїзони, співвідносить

поняття курорту та курортної зони як цілого та частини, визначаючи, що лише

курортні зони знаходяться на землях оздоровчого призначення. А.П. Гетьман,

М.В. Шульга ототожнюють поняття курорту та курортної зони, лікувально-

оздоровчоїзони та лікувально-оздоровчої місцевості [21]. Для порівняння та детальнішого аналізу проблеми можна звернутися до

законодавства Російської Федерації. Так, у Законі Російської Радянської

Федеративної Соціалістичної Республіки від 19 грудня 1991 р. «Про охорону

навколишнього природнього середовища» була передбачена окрема стаття, що

стосувалася курортних та лікувально-оздоровчих зон [22]. Такими зонами

визнавалися особливо охоронювані території та ділянки водного простору, що

мали природні лікувальні властивості, мінеральні джерела, кліматичні та інші

умови, сприятливі для лікування та профілактики захворювань. Однак у

Федеральному Законі Російської Федерації (далі – РФ) від 10 січня 2002 р. «Про

охорону навколишнього середовища» [23], який замінив вищезгадуваний Закон,

термін «курортні та лікувально-оздоровчі зони» вже не згадується взагалі.

Натомість одним із об’єктів охорони навколишнього середовища у ст. 4 Закону

тепер визнаються курорти та лікувально-оздоровчі місцевості. Така зміна могла

стати наслідком приведення законодавства у відповідність ізіснуючим Федеральним

Законом РФ від 27 січня 1995 р. «Про природні лікувальні ресурси, лікувально-

оздоровчі місцевості та курорти» [24]. 14 березня 1995 р. був прийнятий

Федеральний Закон РФ «Про особливо охоронювані природні території» [25], де

курорти та лікувально-оздоровчі місцевості визнаються особливо охоронюваними

територіями.

У рамках СНД був прийнятий Модельний закон СНД «Про природні

лікувальні ресурси, лікувально-оздоровчі місцевості і курорти» від 25 листопада

2008р., який встановлює окремий правовий режим для кожного із цих об’єктів [26].

Згідно цього акту природні території підлягають оголошенню курортними та

лікувально-оздоровчими місцевостями у встановленому порядку.

З метою більш детального правового регулювання відносин, пов’язаних із

соціальними засадами розвитку курортів в Україні та з використанням природних

лікувальних ресурсів, 5 жовтня 2000 р. був прийнятий Закон України «Про курорти»

[27], який у ст. 1 надав визначення таких базових категорій як «курорт» та

«лікувально-оздоровча місцевість». Однак закріпленням визначення «лікувально-

оздоровчої місцевості» цей Закон і обмежується, оскільки взагалі не регулює відносин, пов’язаних ізїх створенням та функціонуванням. Проте Законом вирішена

проблема розмежування понять курорту та лікувально-оздоровчої місцевості шляхом

виокремлення в понятті курорту такої важливої ознаки як освоєності його території

завдяки зведенню споруд, будівель та об’єктів інфраструктури, які призначені для

обслуговування людей, що прибувають на курорт. А.М. Орлов вважає, що

відрізняються вони і тим, що курорт є частиною рекреаційного ландшафту, а

лікувально-оздоровча місцевість не є такою. На нашу думку, ґрунтовніше вивчення

цього питання необхідно здійснити в рамках окремого детального дослідження ознак

поняття курорту.

Варто зазначити, що в проекті Закону України «Про курорти» у ст. 1

передбачалося лише визначення поняття «курорту», що було більш логічним,

враховуючи назву законопроекту та безпосередній предмет його регулювання [28].

Чинний ЗК України [29] в ч.2 ст.48 передбачає, що на територіях лікувально-

оздоровчих місцевостей і курортів встановлюються округи і зони санітарної

(гірничо-санітарної) охорони. З цієї законодавчої норми П.Ф. Кулинич робить

висновок, що курорти та лікувально-оздоровчі місцевості входять до складу земель

оздоровчого призначення, і що такий же поділ земель оздоровчого призначення по

сутізакріплений і в Законі України «Про курорти» [30].

У цьому контексті А.М. Мірошниченко виправдано зауважує, що чинний ЗК

України термінологічно не завжди відповідає Закону України «Про охорону

навколишнього природного середовища», використовуючи термін «землі

рекреаційного призначення» (у Законі – «рекреаційні зони»), та термін «землі

оздоровчого призначення» (у Законі – «курортні та лікувально-оздоровчі зони»)

[32, с. 75].

Також можна простежити, що законодавець змінював свою думку щодо

курортних та лікувально-оздоровчих місцевостей як об’єктів екологічної мережі.

Спочатку Закон України «Про Загальнодержавну програму формування

національної екологічної мережі України на 2000–2015 роки» [33] курортні та

лікувально-оздоровчі території відніс до структурних елементів екологічної

мережі. Однак згодом згідно Закону України «Про екологічну мережу України»

[34] до структурних елементів екологічної мережі були віднесені саме землі

оздоровчого призначення, а не окремо курортні та лікувально-оздоровчі території

як їх складові. Отже, поняття «курортна зона», «лікувально-оздоровча місцевість» та

«курорт» є різними. Поняття курортної зони має розумітися як функціональна

частина курорту, що є цілісною комплексною освоєною природною територією та

співвідноситися з останнім як частина та ціле. Лікувально-оздоровча місцевість –

це природна територія, що має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі,

озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для

лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. Така місцевість має

бути основою для створення курорту. Вона може співвідноситися з останнім як

«основа та надбудова». В свою чергу поняттям курорт охоплюється вся освоєна

природна територія, що містить природні лікувальні ресурси, лікувально-оздоровчі

заклади, інші споруди та об’єкти інфраструктури, що призначені для лікування

людей та профілактики захворювань. Термін «курорт» є найбільш усталеним для

застосування його на позначення вищезазначеного поняття.

Крім цього, необхідно розрізняти поняття «землі курорту» та «курорт».

М.І. Краснов зазначав, що якщо землі курортів – це земельні ділянки, які належали

до категорії земель несільськогосподарського призначення, то курортом вважалася така категорія, що мала ознаки, які виходили за межі земельно-правової

характеристики [35]. Території (землі) курорту є складовими земель оздоровчого

призначення. Курорт є природно–антропогенним комплексом, що включає в себе

землі оздоровчого призначення як природний ресурс, що виконує роль просторового

базису та джерела мінеральних факторів, об’єкти і елементи інфраструктури, що

призначені для використання цихмінеральнихфакторів.

Отже, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»

потребує змін в частині визначення природних територій та об’єктів, що

підлягають особливій охороні. У Розділі XII цього Закону «Природні території та

об’єкти, що підлягають особливій охороні» дублюється багато положень інших

чинних законів чи підзаконних актів. Згідно ст. 5 цього Закону об’єктами правової

охорони є навколишнє природне середовище, природні ресурси, як залучені в

господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві в даний

період, ландшафти та інші природні комплекси. Відтак, правовій охороні повинні

підлягати не курортні та лікувально-оздоровчі зони, а курорти та лікувально-

оздоровчі місцевості як цілісні комплекси разом з їх природними ландшафтами.

Крім того, потребують змін також ті нормативно-правові акти, які вживають

термін «курортна зона» у значенні курорту.

Список використаної літератури

1. Підопригора О. Деякі міркування з приводу нормотворчості / О. Підопригора,

Є. Харитонов // Право України. – 2000. – № 8. – С. 84.

2. Поляков В.А. Правовая охрана курортов : автореф. дис. на соискание уч. степени канд.

юрид. наук : спец. 714 / В.А. Поляков. – М., 1970. – 20 с.

3. Орлов А.М. Правовi проблеми природокористування й охорони навколишнього

середовища оздоровчих та рекреаційних місцевостей (на матеріалах АРК) : автореф.

дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 / А.М. Орлов. – К.,

2005. – 22 с.

4. Бондаренко Л. Вопросы терминологии в законодательстве Украины о курортах /

Л. Бондаренко // Підприємництво, господарство і право. – 2001. – № 3. – С. 75–78.

5. Андрейцев В.І. Проблемы гармонизации экологического законодательства /

В.І. Андрейцев // Проблемы гармонизации законодательства Украины и стран Европы ;

под общ. ред. Е.Б. Кубко, В.В. Цветкова. – К. : Юринком Интер, 2003. – 528 с.

6. О лечебных местностях общегосударственного значения : Декрет Совета Народных

Комиссаров РСФСР от 20 марта 1919 г. // Собрание узаконений правительства РСФСР. –

1919. – № 19. – Ст. 231.

7. Про санитарную охрану курортов и местностей лечебного назначения : Положение

Совнаркома СССР от 10 апреля 1940 г. // Сборник постановлений правительства

СССР. – 1940. – № 12. – Ст. 289.

8. Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении // Ведомости

Верховного Совета СССР. – 1969. – № 52. – Ст. 466.

9. Земельний кодекс УРСР. – К. : Політвидав України, 1970. – 86 с.

10. Положение о курортах : утвержд. постановлением Совета Министров СССР от

5 сентября 1973 г. № 654 // Собрание постановлений правительства СССР. – 1973. –

№ 20. – Ст. 111–112.

11. Про затвердження положень про курорти Трускавець і Слов’янськ : Постанова Ради

Міністрів УРСР від 16 грудня 1982 р. № 614 // Зібрання постанов уряду

Української РСР. – 1982. – № 12. – Ст. 99–100.

12. Про генеральний план розвитку курорту Моршин Львівської області : Постанова Ради

Міністрів УРСР від 29 квітня 1987р. № 157 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу :

http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=157-87-%EF

13. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?

nreg=397-83-%EF

14. Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 10. – Ст. 98.

15. Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

16. Постанова Верховної Ради України від 15.07.1999 р. № 976-XIV // Офіційний вісник

України. – 1999. – № 29. – Ст. 35.

17. Про проект Закону України про природні території і об’єкти, що особливо

охороняються : Постанова Президії Верховної ради України від 05.02.1992 № 2100-XII //

Відомості Верховної Ради України – 1992. – № 19. – Ст. 262.

18. Наказ Держкоммістобуду від 17.04.1992 № 44 : [Електронний ресурс]. – Режим

доступу : http: // zakon.nau.ua/doc/?code=v0044481-92

19. Постанова Верховної ради АРК від 17 лютого 1999 р. № 377-2/99 «Про затвердженя

Положення про визнання територій АРК курортними і лікувально-оздоровчими зонами

(місцевостями)» : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.

nsf/link1/KM990043.html

20. Екологічне право України ; за ред. В.К. Попова та А.П. Гетьмана. – Х., 2001. –

С. 350–357.

21. ГетьманА.П. Екологічне право України : підручник / А.П. Гетьман, М.В. Шульга. – Харків :

Право, 2005 // Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://ebk.net.ua/Book/law/getman_

ekopu/zmist.htm

22. Електронний ресурс] – Режим доступу : http://refs.co.ua/58008-Zakon_ob_ohrane_

okruzhayusheiy_ prirodnoiy_sredy.html

23. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://femida.info/31/fzos-g01.html

24. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://femida.info/31/fzoplr 001

25. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://femida.info/31/fzoopt-g01

26. Материалы заседания Совета МПА СНГ и тридцать первого пленарного заседания

Межпарламентской Ассамблеи, 24–25 ноября 2008 г., Санкт-Петербург, информационный

бюллетень № 43’09, периодическое издание.

27. Закон України від 5 жовтня 2000р. № 2026-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. –

2000. – № 50. – Ст. 435.

28. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?

pf3511=5640.

29. Кулинич П.Ф. Правовий режим земель оздоровчого призначення / П.Ф. Кулинич //

Юридичнийжурнал «Юстініан». – 2008. – № 2.

30. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001р. № 2768-ІІІ // Відомості Верховної Ради

України. – 2002. – № 3–4. – Ст. 27.

31. Мірошниченко А.М. Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в Україні :

монографія / А.М. Мірошниченко. – К. : Алерта ; ЦУЛ, 2009. – 268 с.

32. Закон України від 21 вересня 2000 р. № 1989-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. –

2000. – № 47. – Ст. 405.

33. Закон України вiд 24 червня 2004 № 1864-IV // Відомості Верховної Ради України –

2004 – № 45. – Ст. 502.

34. Советское земельное право : учебник ; под. ред. Н.И. Краснова. – М. : Юрид. лит.,

1981. – 384 с.

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук